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柳昌清:城市住房公营和计划管理改革论纲

更新时间:2013-04-17 19:32:08
作者: 柳昌清  

  

  2008年,笔者就撰文提出,解决我国部分城市房价过高的问题,不能只靠到西方经济学关于宏观调控的理论中去寻找“药方”,必须通过对我国社会体制的深入分析,才能找到正确的解决办法。根据我国的国情,城市(特别是大中城市)房地产需要实行公营和计划管理。[i]这一观点没有引起重视。当时,各级政府采取措施来控制房价的上涨。但是遗憾的是,房价上涨的势头并没有得到遏制,在2009年又一次狂涨。笔者2010年又撰文再论城市住房实行公营和计划管理,还是没有引起重视。[ii]一些城市的房价继续大幅度上涨。同时,在一些地方政府出台的调控政策和措施中,却逐渐地逼近了计划管理和公营(政府规定价格)。例如,许多一、二线城市都限定本市居民购买住房的套数,限制外地人买本市住房。有些城市还规定住房价格的上涨幅度不能超过居民收入增长的幅度。这从另一个侧面说明,在社会主义市场经济的条件下,城市住房实行公营和计划管理有其必然性。政府出台一系列类似于计划管理和公营(限价)的举措,没有从根本上解决问题,反而使问题越来越复杂,利益机制越来越扭曲。最好的办法,还是排除权力和资本为设租寻租而造成的干扰,在市场经济条件下继续保持社会主义的优越性,实行城市住房公营和计划管理。

  

  一、城市住房实行公营和计划管理的涵义

  

  主张城市住房实行公营和计划管理,并不是要退回到计划经济时代。计划经济时代的城市住房制度,可以用“保障化+公租+计划管理”这样的公式来表示。西方资本主义国家实行的住房制度,可以用“商品化+私营+宏观调控”这样的公式来表示。宏观调控包括政府为低收入阶层建经济适用房和廉租房,实行供求调控、资金(价格)调控等举措,这是西方国家也有的法律、制度和措施。城市住房实行公营和计划管理的方案,可以用“商品化/保障化+公营+计划管理”这样的公式来表示。总体来说,它兼有商品化和保障化二重属性:住房出售给居民户(不是像计划经济时期居民户只是租用),有商品的属性,但同时又控制价格(不是完全市场化的价格)、限定套数,带有保障化的属性;住房由政府根据居民和流动人口的需要,计划建设,价格由政府根据居民的收入水平确定,而不是由房地产开发商来确定。这种模式,应该说最符合社会主义市场经济的实际和本质。

  

  我国改革开放以来实行的房地产政策,实际上就是照搬西方(照搬西方经济学)的模式。这样的做法忽视或违背了我国与西方国家一个根本的不同,这就是我国的土地是公有的(城市土地是国有的),而西方国家的土地基本上是私有的。土地国有,城市住房实行公营,本来有利于解决居民的住房问题,有利于阻滞两极分化、实现公平正义,但是,我们照搬西方的做法,搞房地产私营,结果把优势变成了劣势,加速了两极分化、违背了公平正义,社会主义的优越性荡然无存。

  

  二、城市住房实行公营和计划管理的理由

  

  (一)我国的城市土地是国有的,应该实行公营。

  

  (二)住房作为基本需要,变动不大,是可以实行计划管理的。

  

  (三)城市可用于建住房的土地有限,所以住房的供给具有一定程度的刚性,而住房又可以作为保值增值的不动产,容易出现超过人们实际居住需要的购买需求。住房完全商品化,就会变成投资甚至投机的对象,出现相互矛盾的现象:一方面存在大量的无房户,而另一方面是大量的商品房空置;一方面是缺少建房用地,而另一方面是房地产商大量地炒作和圈占土地。

  

  (四)城市住房实行公营和计划管理已有先例。新加坡由政府建设“组屋”,再按“居者有其屋”的原则买给居民。该国居民中有80%以上的家庭都住在“组屋”,可以说基本上已经实现了住房的公营和计划管理。[iii]

  

  三、在理论上需要实现创新和明确的几个问题

  

  (一)在社会主义市场经济条件下,国土资源应该为全体公民共同所有,由国家(政府)依法管理和经营,由人大代表人民进行监督。公共所有土地大致可划分为农业用地和非农用地两大类。土地整体上具有保障性和经营性两重属性。农业用地以保障性为主:一是保障全国人民对粮食、蔬菜、瓜果和其他农作物的基本需要;二是保障农民耕者有其田。非农用地中用于居民住房的部分,也具有保障性,即保障居者有其屋。计划经济时期农村土地集体所有的理论和制度,已经不能适应社会主义市场经济发展(包括城镇化)的要求和现实了,应当改变为农户和农业企业对国家的永佃制,村和村民组不再具有所有权和对农户租佃(承包)国家土地的使用权。

  

  (二)农业用地转为非农用地,经营性增加,价值提高,但这不是因为转为非农用地的土地价值提高了,而是因为在国家土地布局中,这块地的用途改变了;没有其他农业用地作为保障(保障全国人民对粮食、蔬菜、瓜果和其他农作物的基本需要),这块地就不能转为非农用地,就无法升值。城市周围的土地转为非农用地,价值大增,还由于国家对城市公共设施和公共服务的投资,使这些土地的价值增加了。所以,与资本主义不同,在社会主义市场经济条件下,农业用地转为非农用地,增加的收益不能由土地的租佃者所得到,而应由国家得到。但是,国家对失去租佃地的农民要进行安置:安置新的租佃地(作为耕者有其田的保障)或者转为市民,享受城市居民在住房、就业、养老、医疗等方面的保障。

  

  (三)城市扩大占用农业用地,最好的办法,就是将整村的土地征为非农用地,将所有农户转为城市居民。农民工全家转为城市居民,需要交出农村的租佃土地,出售住宅(包括交出宅基地)。也就是说,一个家庭,要么是农户,要么是城市居民:农户有耕种土地和宅基地的保障,城市居民享受城市的住房和其他保障。

  

  四、现有“商品化+私营+宏观调控”模式造成的失误和危害

  

  (一)促成了粗放的经济发展方式。“土地财政”和GDP竞争使房地产业畸形发展,带动许多相关产业超常发展,形成产能过剩,效益低下。大量资金投入房地产进行投机,造成实业经济资金短缺和资金链断裂。

  

  (二)人为地扩大了贫富分化。把本属国有的土地批租给个人,让个别人从中大赚其钱,而让土地的真正主人再掏数倍的钱去买房。

  

  (三)给腐败寻租提供了可乘之机。在土地批租、土地变性、容积率变更、经济适用房销售等环节,都为掌握土地批租权、住房建设审批权、房管权的人提供了腐败寻租的机会和漏洞。这已经有大量数额巨大(千万元以上、几十套住房)、触目惊心的贪腐案件可以说明。

  

  (四)阻滞了中产阶级(阶层)的发展壮大。如果现有高房价和政府宏观调控的格局不改变,少数人利用房地产发财致富成为高收入阶层,一些低收入阶层可以享受经济适用房和廉租房,而大多数具有中等收入水平的阶层则因为其收入的大部分要花在买房或租房上,实际生活水平就下降为普通水平,甚至与享受了低价住房的低收入阶层相差无几,扩大中产阶级(阶层)的现代化需要(橄榄型社会)就不可能实现,社会现代化也就不能真正实现。

  

  (五)给城镇化设置了障碍。城市房价过高的门坎,使农民工及其家人难以入住城市。经济适用房僧多粥少,很难顾及农民工。而且,房地产开发官商互利的利益机制已经扩张到了农村,使许多农民住进了既不是务农(包括养殖)之地、又不是打工之地的商品房中,造成浪费。这都会成为工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的最大障碍。

  

  五、城市住房公营和计划管理改革的具体构想

  

  (一)在对城市住房统一实行公营和计划管理的条件下,可以采取不同面积不同价格的政策,实现对收入差距的调节。也就是说,住房的面积越大、区位越接近城市中心,每平方米的价格就越高;面积越小、区位越远离城市中心,每平方米的价格就越低。收入高的家庭住大房,出高价;收入低的家庭住小房,出低价。以高补低,再加上按揭贷款,使低收入者(包括农民工)也能买得起房。

  

  (二)可以继续发挥行政企事业单位在保障职工住房方面的作用,允许它们给职工建住房,按统一价格出售。剩余的居民住房由市政府提供。能买得起住房的买房,实在买不起住房的提供廉租房。居民住房一户一套(有条件的地方可以允许买两套)。住房可以交旧换新、交旧换旧。旧房经过折旧,按规定价格出售或出租。

  

  (三)实行城市住房公营不是要取消政府的地租收入。在核定住房价格时,要加进合理的、居民能够承担得起的地租。对给职工建住房的单位,也要征收合理的地租(因为这些土地已经变性)。对于城市郊区农村建设用于出租或出售的住房的土地,也要征收合理的地租(因为这些土地实际上已经变成了城市用地)。在增加了地租的征收范围后,可以相应减少对普通居民住房加征的地租。

  

  (四)城市住房实行公营和计划管理的改革。要通过试点,取得经验,然后推向全国。对现已购买的私人住房,要承认和保护其合法权益,允许出售和出租,但要纳入计划考虑之中,有住房的不再计划安排(需要换房和拆建的除外);有多套住房的,子女的住房也不再计划安排。现有的房地产公司,愿意的可以转为公营的(或私营的)住房建设公司;不愿意的可以解散,已经建成的住房可以销售完,已经进行的项目可以转为公营。

  

  (五)城市住房公营建立竞争机制,一个城市成立若干公营的(或私营的)住房建设公司和物业公司,相互之间开展竞争。住房建设公司通过竞标,获得政府的土地和住房建设项目,按竞标价格与住房主管部门结算;主管部门按计划价格向市民出售。政府对居民的住房申请情况和计划安排情况要在网上公布,详细到户,接受群众和纪检部门的监督。要把市民住房情况列为市委、市政府主要领导政绩考核的重要指标,作为政府向人代会、人大常委会做工作报告的重要内容。

  

  (六)城市住房建设从征地、建房,到出售给居民,需要较长时间,因而需要大量的周转资金,而这些资金的回收又基本上没有风险,再加上是政府经营,所以最适合使用养老保障基金。在成本核算的过程中,可以加入一定比例的利润,使其保持增值。如果出现了通货膨胀,由于住房价格会随之上涨,投入住房建设的养老保障基金在金额上也可以随之上涨而保值。这样就规避了因通货膨胀或经营失误而不能保值增值的风险,保障广大人民群众“老有所养”。

  

  六、城市住房公营和计划管理改革的意义

  

  (一)城市住房公营和计划管理改革排除了城镇化和农业现代化的最大障碍,使之能切实推进。城市居民住房由政府提供,为农民工入户城镇创造了条件。要逐步改变依靠临时性的农民工发展劳动密集型产业和服务业的做法,要求用人企业和单位与农民工签订较长期的合同。农民工(特别是青年农民工)经过几年适应了工作,可以在全国范围内,采取交出农村承包地、出售房基地,换取城市居民的身份待遇和社会保障的办法,举家迁往打工的城市。其在农村的承包地,交由其他农户,发展农业专业户。农业专业户承包耕种足够供养全家的土地,兼营养殖业和其他副业,家庭成员不再需要出外打工。按照上述办法,经过长期发展,就会形成农村都变成了农业专业户,从事工业和服务业的人员都变成了城镇居民的社会结构,实现有中国特色的农业现代化和工业化、城镇化。

  

  (二)农民工入户城镇,变临时工为固定工,有利于提高劳动者素质,提高产品和服务的质量,推动企业升级创新。转移到城市的农民工家庭(与在农村居住时相比)的消费将大幅度增加。中等收入阶层用于住房的费用大大减少后,其他方面的消费也会相应大大增加。这都有利于提高国内消费需求,推动经济发展方式转变,反过来加速工业化、信息化并提高其质量。

  

  (三)城市住房公营和计划管理改革增加了城市政府对居民的责任,促使政府职能实现由权力型向责任型、由管理型向服务型的根本转变。同时也增加了人大代表居民监督党政领导和政府机关的需要,有利于促进政治民主化和科学化。

  

  (来源于中国改革论坛网)

  

  注:

  

  [i]柳昌清.试论房地产公营和计划管理———关于控制房价问题的深入思考[J] 产业与科技论坛,2008,(3):40-41.

  

  [ii]柳昌清.再论城市住房实行公营和计划管理 [J] 人民网,2010,5,18.

  

  [iii]贾俐贞.新加坡住房制度的五大特点.中国党政干部论坛,2011(11).

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