摘 要 30 多年来，政界和学界从党政关系、政法关系以及中央与地方关系等角度提出了多种“突破口”观点。但学界选择的突破口与实际的政治体制改革切入点有一定差距，对推动政治体制改革顺利推进的理论指导作用一直不强，原因在于理论界选择的突破口多从静态的权力分配结构入手，对民众的意愿把握不够，对推动政治体制改革中官民双方共同认可的动力认识不足。从十七大以来的改革攻坚实践看，今后，中国政治体制改革应该以逐步推进财政民主化为突破口。

关键词 政治体制改革 突破口 党政关系 财政民主

社会是一个复杂的系统，政治体制改革是对一个复杂的政治体系的改造，邓小平指出： “我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。”在 21世纪第一个十年已经过去，在中国共产党十八大召开的前后，在中国又一次面临着重大选择的历史关口，我们回顾国内近 30年来关于政治体制改革突破口问题的讨论，对之进行总结分析，有助于我们对未来政治体制改革着眼点和进程的准确把握。

一、关于政治体制改革 “突破口”的几种主要主张

( 一) 以党政分开作为突破口

党政关系是中国政治中最重要的关系，也是中国政治体制改革中最关键的环节。政治改革实践中，我国也正是以党政分开作为切入点的。党政分开经历两个阶段：1980—1982 年，党政机构分开，取消 “文革”中形成的革命委员会体制，各级党委、人民政府和人大分立； 1987—1989年，党政职能分离，取消政府机构中的党组，党的领导定位为政治领导，政府职能与政党职能划分。正是在这一时期，理论界开始提出把党政分开作为政治体制改革突破口的主张。

有论者认为，党政分开就是“党政职能分开，即党管党的事，政管政的事，各司其职，各负其责。”当然，对于党政分开也存在削弱论、担心论、轻松论、得失论四种疑虑。这一时期，理论界的突破口主张与政治体制改革的实际操作是一致的。但当20 世纪 80—90 年代之交，国际政治环境突变时，党政分开改革止步，理论上把它作为突破口的观点也悄然消退。20 年后，才有学者再旧论重提。

( 二) 以发展党内民主作为突破口

党政分开主张在现实遇挫后，对突破口的选择思路开始细化，即放下党政关系暂时不动，先分别从政党内部和政权机关内部进行改革，出现了以发展党内民主作为政治体制改革的突破口和政权机构改革作为突破口的两个方向主张。

1999年，胡伟提出，中国应当在现行基本政治制度框架内寻找和培育民主的生长点，应选择先共产党内后共产党外的体制内渐进发展路线，通过党内民主带动国家政治生活的民主化。王贵秀则进一步指出，党具有先进性，率先改革，对其他各方面改革有强大推动作用，而且从党内开始改革，把发展党内民主作为突破口，然后调整党政关系，实行“党政分开”，最后推动国家领导体制改革，使国家民主 ( 人民民主) 和社会民主取得实质性的进展，这种改革路径风险比较小。2004年，党的十六届四中全会作出了发展党内民主的重要决定，并推出了发展党内民主的一系列重大改革措施，可以看做是对这种主张的肯定。

党内民主建设主题之下，可具体分为三种主张。一种观点认为，民主集中制是党政组织运行的最佳原则，应该成为我国政治体制改革的突破口。第二种观点主张把党代会常任制建设作为政治体制改革的突破口。第三种观点认为，中国的政治体制改革应以党内权力科学分解为突破口，真正建立健全党内决策权、执行权、监督权相互制衡的权力结构，在此基础上，再推进行政管理体制改革。还有学者认为，发展党内民主应该在县级地方率先突破。

( 三) 以完善人大制度为突破口

在主张党政分开作为政治体制改革突破口的同时，也有学者将人大制度完善作为政治体制改革的突破口。邱少全认为，改革是一项系统工程，必须选择阻力较小的方向作为突破口，落实人民代表大会制度就是阻力最小的途径。落实宪法所确定的人民代表大会制度的有关规定，改变违宪的习惯就是实实在在的改革，谢岳也认为，当代中国政治体制改革应当以改革与完善人民代表大会制度为突破口，重点释放人大已有的政治功能，使之充分发挥代议与监督的职能。

曹思源则提议，建立人大会议旁听制度是政治体制改革比较合适的突破口。许卫林提出把重构选举制度作为政治体制改革的突破口。欧阳亚非认为，中国政治体制改革的方向是民主，选举制度是民主政治体制的纲，是我国政治体制改革的一种重要突破口。从选举制度入手，可以有效解决政府的合法性问题，实现国家权力之间的有效制衡，促进党和国家政权机关关系的制度化建设。

( 四) 以行政体制改革为突破口

30 多年的改革实践中，中国政治体制改革的一个比较集中的领域是行政体制改革，它曾经是中国政治体制寻求改革的第一选择和试验场，但主张以行政体制改革 (机构精简) 作为政治体制改革突破口的呼声并不高，主要集中在上世纪 80 年代。

改革之初，党政机构分设后，机构重叠问题更加突出，权利过分集中现象依然固我。有学者认为，只调整机构序列和数量，突破口选得不准确，主张以劳动人事制度改革为突破口，实现简政放权，达到精简机构的目标。类似地，有论者提出，干部制度改革应是政治体制改革的突破口。

政治体制改革既包含组织结构的调整，也包含运行规则的调整。有学者从动态的决策程序角度分析政改的突破口问题，提出把决策体制改革作为政治体制改革的突破口。改革是一项系统社会工程，全面改革不等于齐头并进，选准突破口，带动整体的循序渐进，这是改革的基本策略和艺术。决策体制改革应当在政府改革中率先突破，原因在于：第一，决策体制关系民主政治的全局； 第二，决策水平是政府效能的集中体现； 第三，决策体制改革具有可操作性； 第四，决策体制改革必然导致制度变革。

( 五) 以司法体制改革为突破口

主张将司法改革作为政治改革突破口的主张具有重要的影响，这主要是法学界的观点。

有学者认为，推进司法改革，树立司法权威是政治体制改革的突破口。章武生认为，司法体制改革应成为我国政治体制改革的突破口。与政治体制改革的其他突破口选择相比，司法体制改革作为突破口的具有规律性、平稳性和结果的必然性，其收益最大，风险最小。因此，目前我国政治体制改革的最佳突破口就是司法体制改革。

总体上看，学界对突破口的选择，呈现出先宏观后具体、先集中后分散、先核心后边缘的趋势。前期主张的政治体制改革突破口，往往是宏观层面的，比如党政关系的理清 (即党政分开) ，首先从中央层面的党政分开做起，且全国范围内全面铺开。此后，政治体制改革突破口开始走向中观甚至微观，主张分别从党内和政府内部进行改革：党内加强民主制度建设，政府体系内部分别主张人大、行政体制和司法体制为突破口，实践中主要是在行政机构内部不断试行机构精简、大部制改革和强县扩权改革，同时逐步发展基层民主，突破口逐步由笼统走向具体，由注重政治价值发展到注重技术程序。

二、已有 “突破口”主张失灵的原因

综上所述，政治体制改革 30多年来，学界提出了各种各样的突破口主张，但这些主张在实践中没有一个具备突破口的基本特点，即一旦撕开了“口子”，便能向纵深扩展，发生连锁反应，使政治体制改革取得成功，相反，政治体制改革虽然取得一定进展，但整体落后与经济体制改革进程，导致社会矛盾上升，贪污腐化泛滥现象未得到有效控制，其原因可以从理论界和改革实践两方面寻找。限于本文主题，现实中既得利益集团的阻挠因素不论，这里只分析理论层面的原因。

( 一) 学术界对“突破口”概念的理解存在矛盾

学界对突破口的理解上存在两种观点，一种是军事学的观点，一种是哲学的观点。

军事学意义上的突破口概念主张从最薄弱的环节突破，然后扩大战果，这有利于先易后难渐进改革的主张，不过，政治体制改革毕竟不是军事战役，它看不到具体的敌人，即使薄弱环节突破以后，也往往因失去纵深的目标和扩大成果的时机而“突而不破”。正如一亲历者所言，“从一开始，人们对这次改革的总体诉求上可以说共识很强，但是在如何选择突破口上面，又可以说上下不一致，体制内外不一致，甚至体制内各派之间也不一致。所有的改革派各抒己见，争论不休，也就无法找到一个执政高层能够接受的、又可以满足广大人民民主要求的、同时还能够解决中国社会迫切现实问题的突破口。”

从哲学层面理解的 “突破口”涵义则与此相反。“选择‘突破口’，从哲学的意义上说，就是抓主要矛盾，”从矛盾学说上讲，以主要矛盾为“突破口”，借以使其它问题迎刃而解，这是唯物辩证法提倡的认识论方法。这种思路运用到政治体制改革上，提倡首先解决政治体制的核心问题，核心问题解决了，再解决其他问题便比较容易，这显然是比较理想化的思路。所以，政治体制改革“突破口”的提法是不科学的。

( 二) 学界的思考多局限于政权机构的权力配置

已有的关于政治体制改革“突破口”的主张可以用国家与社会两分法来归纳。主张以基层群众自治为突破口的观点站在市民社会的角度分析问题，其余多是从政治体制结构的某个方面着眼。总体看来，学术界主要将精力投入到对政权机构权力分配的争论上，较少关注政治体制形成过程中的现实动力问题。

政治体制主要指国家权力的构成和行使方式，从静态上看，就是权力的结构问题； 从动态上讲，就是权力的运行问题。中国的国家权力结构从横向看分为“党”、“政”、“军”、“法”四个部分。这四大权力系统以中国共产党为核心，构成了政治体制的党政关系、党军关系、军政关系、政法关系；加上国家权力的纵向结构，即中央与地方关系问题，共五组关系。这里的“党”指中国共产党，“政”是广义的中国政府，包括以全国人民代表大会为核心的人大制度和政协制度，以国务院为核心的行政制度以及检察院、法院等司法制度。本文归纳的上述七种突破口主张中，前六种主张都是从政治权力主体结构出发，从党政关系、政法关系以及中央与地方关系作为突破口，或者以“党”、“政”内部某项制度改革作为突破口。

这些主张更多是学者们依据抽象的民主、法治理念提出的观点，在制度建构上参照西方的制度模式。但西方国家的政治制度与中国差别很大，比如，党政关系上，西方政党只是个选举机器，选举结束，政党就退居幕后，一般不会产生党政之间的冲突，而“中国共产党既是领导党，又是执政党，以党立国，也以党治国。”因此，在制度改革的着手点上，无论是选择党政关系、党内民主化改革、人大改革还是政法关系上的司法机构独立行使职权改革等哪一个方面作为突破口，都只是权力机构内部的权力分配问题，如果研究视野仅限于此，政治体制改革就容易变成单纯的权力机关之间的权力纠纷和讨价还价，而与整个社会的期望相脱节，权力机关之间就会推诿扯皮，对真正的改革虚于应付，因为，权力机关本身缺乏改革的动力。这些主张很少考虑民众的主要关切，缺乏对推动民主、法治建设的社会现实动力的探究，这恐怕是所选择的“突破口“屡屡无效的一个重要原因。

( 三) 学界选择突破口时没有正视利益原则

部分学者在提出自己认为的政改“突破口”时，提出了选择政治体制改革突破口应遵循的某些原则。比如，提高人的积极性原则，一切从实际出发原则等。这些原则并无错误，但明显流于空泛。

上述对政治体制改革 “突破口”失灵原因的分析应该说是比较中肯的。但我们也注意到一个比较奇怪的现象，这些分析都忽视了选择“突破口”时的动力问题，即国家与社会双方共同认同的利益原则。马克思说：“人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关。”但是，已有的选择政治体制改革突破口的主张中，大多是技术层面的操作原则，很少考虑事关官民双方共同关注的核心利益问题，这是推动改革持续不断进行的动力源泉。学界已有的观点其实可以分为两个互相对立的原则：风险性原则与实质性原则。前者是将权力拥有者的利益放在第一位，后者以民主理念为号召，将民众的利益放在第一位，但二者都以意识形态的形式呈现，有意无意掩盖、回避了各自背后的利益动机。“充满了意识形态色彩的理由背后，实际上是对既得利益的极力维护。”由于不愿正视利益冲突，或者说双方没有找到利益冲突的根本点所在，“突破口”不见成效也就可以理解了。

三、对未来政治体制改革突破口的展望

笔者认为，上述政治体制改革的突破口主张，从政治权力结构本身的某个部分作为突破口，往往缺乏动力，而村民自治虽然有助于国家与社会关系的清晰化，但村民自治只是地域性、非核心的环节，是社会民主，而非政治民主，不宜作为政治体制改革的突破口，突破口的选择一定着眼于掌权者与被管理者双方利益矛盾冲突的焦点问题。从历史上看，推动民主法治等政治理念背后的实际动力是民众保护自己财产的强烈愿望，有助于这种愿望实现的最直接的途径就是控制权力主体随意向民众征税的权力。比如，英国民主制度的出现和成长，就是借助政府预算制度的建立，实现了市场对政府征税权力的有效控制。尽管时空环境不同，人民保护自己财产的愿望恐怕是普遍的。因此，当国内已有的诸多关于政治体制改革“突破口”主张在实践中不见成效，当中国目前的政治体制改革进入攻坚阶段时，能够为政治体制改革改革提供持续不断动力，又能有效体现国家和社会共同利益的结合点只有财政税收，即民主的核心不在于选举权，而在于民众通过民意机关对政府实施有效的财政监督，进而控制政府。

有学者认为，要使我国的改革获得突破性进展，关键在于从原有的 “政府支配型”改革框框中跳出，转到“市场控制型”改革方式上来，能够有效实现这种转变的就是预算制度改革。所以，我国改革的突破口应是政府预算制度的变革。更有部分学者提出要以实现财政民主为政治体制改革的突破口。以财政民主化作为政治体制改革的突破口的好处是，它“可以把政治改革与经济改革直接衔接起来，有利于各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，也有利于加强民意代表对行政权的监控。”本人深以为然。“改造公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的，不会过分提高人们的期望值； 它是具体的，比抽象谈论 ‘政治民主’更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间内产生看得见的变化。”近年来，政府财政信息公开措施的逐步实施，已经取得了显著成效，从建立公共财政体制入手，推进财政民主化将成为十八大以后中国政治体制改革行之有效的突破口。