【内容提要】我国国民收入分配格局严重失衡有其体制性成因：分权式的财政税收体制导致企业税费负担加重，土地转让产生的巨大收益成为某些利益阶层获取的主要目标；选拔式的干部任用体制导致国民收入分配向地方政府、资本倾斜及劳动者收入增长缓慢；集中的资源控管体制导致社会矛盾日趋尖锐；断裂式的社会保障体制有时甚至扩大了收入分配差距。

【关 键 词】国民收入分配/失衡/体制性成因

改革开放以来，我国国民经济持续高速增长，民生不断大幅改善，同时，国民收入分配格局也逐渐失衡。这种失衡既激化了社会矛盾，造成了阶层或群体之间的情绪对立，不利于保持社会稳定；也抑制了消费需求，造成国民经济增长过度依赖投资和出口，不利于社会经济转型。由于我国经济社会发展是受到诸多体制性因素的推动和制约的，因而国民收入分配格局严重失衡也就有其体制性成因。

一、分权式的财政税收体制

我国财政分权改革于1980年开始启动，历经财政包干体制和分税制，现已逐步建立了以财政税收分税制为核心的分级财政体制框架。这种分权式的财政税收体制，既为我国经济长期高速增长提供了强大的激励和动力，也对我国国民收入分配格局产生了重要影响。

一是地方政府事权与财力的不相匹配，使得一些地方政府千方百计寻求税收以外的收入来源，“经营城市”大行其道，导致企业税费负担加重。1994年实施的分税制改革，实行了有利于中央财政的税种划分和税收分享比例，但没有划清中央地方政府的事权和财政支出责任，从而形成了权力主导型的财税体制，出现“财权上收、事权下放”的利益格局。所谓“经营城市”，是指以征收农地后拍卖出让获取巨额收益为核心的，主要包括通过土地出让获取收益、拍卖转让城市公共设施的特许经营权、出售政府拥有的办公楼等固定资产等方式吸引民间资本进入基础设施建设与运营领域的行为。政府经营城市实质上是政府利用行政手段和市场化名义，对国民收入做有利于自己的再分配。企业为了使用政府控制的资源，不得不支付相关费用。这些费用对政府来说是增加的收入，对广大企业而言是增加的成本，因此城市经营水平越高，企业税费负担就越重。

二是高度依赖“土地财政”的地方财政收入结构，使得土地转让产生的巨大收益成为某些利益集团获取的主要目标。据国土资源部统计，2009年，全国土地出让金收入达到15910亿元，相当于地方一般预算收入的48.8％。2010年，全国土地出让金收入达到29110亿元，相当于地方一般预算收入的71.7％。在地方财政税收收入中还有契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等与房地产有关的税收，这些税收与土地出让金共同构成了“土地财政”。由于地方政府常规财源不能满足其基础设施建设、城市公共管理、基本公共服务等方面的需要，土地出让金的支配权被迫交给地方政府，成了当地官员任意开支的钱袋子。而地方官员拥有土地出让金的豁免权，可能给他们带来更多的不当得利。据审计署披露，2009年，11个省区有684亿元土地专项资金未纳入预算管理，还有381亿元土地出让金应征而未征。

三是以流转税为主体的税制结构，对国民收入分配产生很多不良影响。从国际经验看，个人所得税、财产税、社会保障税等是调节收入分配的主体税种。但我国现行税制结构是以流转税为主体的税制结构。这种以流转税为主体的税制结构，对国民收入分配造成了很多不良影响：一是流转税属于初次分配的范畴，流转税多了，企业的收入就少了，企业分配给职工的部分自然降低。二是这些税款大部分都进入商品价格之中，生活必需品价格中的税款很大程度上被普通老百姓承担，从而加重老百姓支出负担。三是个人所得税制在整个税收体系中的地位过低且不公平，难以充分发挥其调节作用。现行税制中的费用扣除方式未考虑纳税人赡养人口、医疗费用、负担能力等因素，造成不同纳税人之间收入负担不平衡，加重工薪阶层的税收负担，有违税负公平原则。四是对财富积累效应具有调节作用的遗产税和赠与税缺位，无法发挥税收对高收入群体的“削峰”作用。

二、选拔式的干部任用体制

长期以来，我国实行选拔式的干部任用制，它主要有两个基本特征：选拔主体主要是上级领导；选拔任用干部的重要依据是领导干部的政绩考核。这种偏重经济指标特别是经济总量和增长指标政绩考核的选拔式干部任用体制给地方发展带来了明显的激励作用，但也成为加重国民收入分配格局失衡的一个重要原因。

一是导致投资偏向，造成在初次分配领域和再分配领域都要求向政府倾斜的格局。中央定期或不定期对各地的经济增长绩效进行考核，并依据GDP和财政收入增量按比例对地方进行奖惩，形成了GDP增长的经济激励机制。另外，不少地区还将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，根据经济增长绩效提拔官员。在这种政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长，而且还要根据GDP等指标排名竞争政绩大小。追逐政绩的动机构成了地方政府官员竞争GDP增长率的强大激励，形成了GDP增长的政治激励机制。这种经济激励机制和政治激励机制驱使地方政府为GDP更快增长而进行着激烈竞争。对经济增长狂热的追求，必然导致政府热衷于投资，尤其热衷于大规模的、能够立竿见影的投资。要进行大规模的投资，政府就必须能够动员和支配大量的经济资源。一个权威的、把经济增长目标凌驾于其他目标之上的政府，无论是在初次分配领域还是在再分配领域都可能向政府倾斜。

二是导致企业偏向，造成一些地方政府弱化劳动保护，“重资轻劳”的现象蔓延。一般而言，地方政府进行竞争的根本目标是通过改善本地区的投资环境，实现本地区经济更快的增长，增进本地区在全国经济中的相对地位，以谋取更多的晋升机会。相对而言，在劳动力丰裕而资本稀缺的现实条件下，地方政府更偏好于通过各种途径实现对稀缺资源的引进和汲取，并把土地、矿藏、环境、劳动力等资源从低效率部门或闲置状态转移到或被用于高效的工业和城市部门。一般来讲，资本、技术和劳动相结合才能够产生经济绩效，但现实中资本所有者和劳动者之间可能产生矛盾，为打破这种“双输”的均衡，政府常常会以某种形式介入其中。加上资本流动性更强会使其谈判力更大，地方政府往往对其更加偏向“优惠”，向投资者提供更完善的基础设施、更廉价的土地和更低廉的用工成本；居民特别是劳动者对政府和企业的谈判力则会相对下降，导致企业对其采取更加不公平的待遇。当各地都为招商引资而实现经济增长时，如果发生劳动者和资本拥有者之间的利益冲突，有些地方政府就会优先考虑资本拥有者的利益，而普通劳动者的利益很容易被忽略。

因此，要改变政府投资偏向和企业偏向的格局，就必须改变把经济增长目标凌驾于其他经济社会目标之上的地方政府“政绩”考核，从注重“经济增长”指标向注重包括居民收入增长在内的“综合性”指标转变，从以“内部考核”为主向以“第三方考核”为主转变，从注重“政府保障”向注重“法律保障”转变。

三、集中的资源控管体制

从发展经济学的角度看，大多数发展中国家要实现经济快速增长的一般条件是政府主导和推动投资的快速增长。而要实现这种增长战略就必须有一个前提条件：集中的资源控管体制，即政府能够利用行政权力低成本地控管资源性产品(如水、电、油、矿产等)价格和生产要素(如劳动力、土地、资本和技术)价格。从30多年来改革实践来看，我国一般性商品价格已基本放开，但是要素等资源性产品市场化改革进展十分缓慢。劳动力市场、资金市场、土地征用等方面均受这种体制制约。集中的资源控管体制不仅奠定了我国多年来粗放式的经济高速增长的物质基础，也造成我国国民收入分配失衡的状况越来越严重。

首先是有利于地方政府。如我国实行的是土地公有制，城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。但集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村集体土地只有通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。土地市场由城市政府垄断经营，土地供应方只能是所有权主体或其代理人，其他任何部门、单位、个人不得实施土地供应行为。我国现行土地制度的这些特征，为一些地方城市政府圈地卖地、实行“土地财政”创造了便利的条件。同时，也使城市政府可以方便地采用“饥饿”方法限量供应土地，人为制造卖方市场，致使地价飙升，从而实现土地增值收益最大化。

其次是有利于垄断利益阶层。当前我国实行的是一种不对称的市场化，即需求放开、供给控管，这样垄断者就可以操纵供给、操纵价格，使得利益分配向有利于垄断者的方向倾斜。究其根源就在于政府控管了国民经济中大量的资源，然后依附于政府的垄断企业，可以借助行政力量来获得强势的市场地位，再以国家利益的名义，来和消费者、劳动者，和民营企业、中小投资者的个人资源来进行强制性的不公平交易，从中获得巨额的转移性收入。这样的交易结果当然就导致了社会财富大量地向这些垄断部门集中，使得社会收入差距不断地加大。

再次是有利于资本占有者。长期以来，在各地、各级政府日益优惠的招商、重商、亲商政策指引下，土地、矿产资源等生产要素被一些地方政府以极低的价格出售给资本方。随着货币大量发行，市场通货膨胀，资本占有者由于拥有资源性产品，越来越变得富有，从而拿到更多的土地等资源性产品。而普通劳动者由于在土地、矿产资源的获得上处于绝对劣势地位，并不能从土地、矿产资源等生产要素中获得收益。劳动力低工资、土地被低价征用、资金被低成本使用，其结果是投资的收益和利润不能转化为大众收入，大众消费一直无法启动。

政府控管资源引起收入分配不公的机制，可以从经典的索洛—斯旺经济增长模型来解释。该理论认为，如果生产要素因政府控管而不能自由流动，则在资本积累的规律下，各地区、部门的初始资本数量差距将进一步拉大，从而促使资本—劳动比率的差距扩大，人均收入差距将因此而扩大；而假如政府在利用行政手段配置资源时人为地向资本密集的地区、部门倾斜，则人均收入差距会因此加速扩大。因此，政府控管资源确实有可能引起收入分配不公、扩大收入差距，而这种分配不公、收入差距并不是市场机制失灵产生的结果，因而也是收入再分配政策难以解决的。所以要解决上述问题，就必须对现行集中的资源控管体制进行改革，以消除政府控管失灵，从而达到缩小收入分配差距和缓解社会各阶层利益冲突的目的。

四、断裂式的社会保障体制

国外社会保障制度发展实践表明，社会保障具备综合性的收入分配调节功能，是居民获得转移性收入的一个重要来源。然而我国的社会保障则是一种断裂式的社会保障，对国民收入分配的正向调节作用并不明显，有时甚至是扩大了收入分配的差距。

一是覆盖范围上的断裂。公务员和企业职工是我国社会保险制度实施范围内的主体，但却分别实行不同的社会保险制度。当前尽管一些地区的少数农民工已纳入保险对象范围，但总体上看农民工还是被排除在实际保险范围之外的。现行的社会保险制度是依据公务员(以及事业单位工作人员)和城镇企业职工的常规就业情况而设计的，难以适应其灵活多样的参保需要，因而目前灵活就业者大多还没有参保。这样，我国绝大部分劳动群体就成了社会上改革开放成果分享最少、收入最低、最脆弱、面临外部风险最大、最应该受到保护的群体，却没有被社会保险所覆盖。

二是费用负担上的断裂。我国有关社会保险的法规和行政规章制度都明确规定，社会保险费由国家、用人单位和职工个人三方合理负担。但在保险费征缴的实践过程中，个人负担保险费的情况却有巨大差别：公务员的社会保险费完全由国家财政负担，其个人不负担任何费用；而企业职工和农民工则要负担养老、医疗和失业三项保险费；灵活就业人员中，少数参加社会保险的各项保险费则由个人全部负担。这说明，在个人缴费制度设计中，作为掌握公权力的改革决策者的政府，改革了别人但没有改革自己，从而造成社会强势群体不用负担而社会弱势群体必须负担的断裂式的社会保险费用负担制度。

三是享受条件上的断裂。现行社会保险待遇的享受条件，主要包括年龄条件、工作年限、履行缴费义务及其缴费年限。由于公务员的社会保险制度改革滞后，致使公务员与企业职工及其他参保人员在享受保险待遇条件上存在着断裂。

四是待遇水平上的断裂。由于国家机关、事业单位工作人员与企业职工的工资构成和养老金计发办法的差异，使两者养老金待遇水平相差悬殊，前者一般为后者的2倍—3倍。因而引起企业职工不满，造成了不小的负面社会影响，引起国家对这一问题的重视。近些年来，政府积极采取多种措施着力提高企业职工养老待遇水平，受到广大企业职工的肯定和欢迎。然而，由于所采取的提高待遇的举措并未触动原有制度体系，只是在制度外进行“体外贴补”，因而职工待遇水平虽普遍有所提高，但仍不足以弥补已有的悬殊差距，待遇不公问题并未根本改观。

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