返回上一页 文章阅读 登录

我国事业单位养老保险制度改革研究

更新时间:2013-04-14 12:10:40
作者: 财政部财政所课题组  

  

  【内容提要】事业单位养老保险制度是中国社会保障制度的重要组成部分。长期以来事业单位实行退休金制度,这对于保障退休人员生活、维护社会稳定发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展,也存在一些问题亟待解决。尤其是《事业单位养老保险制度改革方案》出台之后,近几年五个试点省市进展一直非常缓慢。如何解决改革中所遇到的难点,切实推进事业单位养老保险制度改革发展,是当前需要深入研究的重大现实问题。鉴于此,本文从理论与实践的结合上,论述了事业单位养老保险制度改革的重要意义,分析了事业单位退休养老金制度沿革和改革现状,重点研究了推进事业单位养老保险改革面临的难点问题,并在借鉴国外政府雇员养老保险制度改革做法和经验的基础上,提出进一步推进我国事业单位养老保险制度改革的基本思路。本文的主要政策建议:一是事业单位养老保险制度应与行政机关养老保险制度统一并同步改革;二是按照“基本养老保险加职业年金”方式完善现行试点的事业单位养老保险制度;三是事业单位养老保险制度改革成功的关键就是切实做好“中人”基本养老金和职业年金债务弥补方案;四是对事业单位养老保险制度改革带来的财政负担要有清醒认识。

  【关 键 词】事业单位/养老保险/改革

  

  一、充分认识事业单位养老保险制度改革的重要意义

  

  (一)事业单位养老保险制度改革是建立健全社会保障体系的重要内容。

  我国社会保障制度改革基本上与经济体制改革同步,最早是作为国有企业改革的配套措施提出的,也是从国有企业职工基本养老保险制度、失业保险制度改革开始的。经过20多年改革,社会保障制度改革从国有企业扩展到所有企业,从企业的基本养老保险和失业保险制度扩展到基本医疗保险、工伤和生育保险以及城乡居民低保、社会救助等内容齐全、体系更加完整的社会保障制度体系。但是,行政事业单位的社会保险制度改革一直滞后,其养老、医疗仍然沿用传统的财政供给制,由此导致企业与行政事业单位之间社会保险缴费与待遇不平等,社会保障制度缺乏统一性和规范性。这就客观上要求加快行政事业单位社会保险制度改革,为统一规范社会保障体系的形成创造条件。

  (二)事业单位养老保险制度改革是健全公平竞争市场环境的客观要求。

  建立公平市场竞争环境是市场经济体制的基本要求,而建立社会保障制度的目的就是为了规避因为生老病残死等风险和自然灾害带来的收入分配不公所引发的风险,是对收入分配不公的一种社会调节和建立公平竞争市场环境的客观要求。公平市场竞争环境包括竞争起点公平、过程公平和法律公平,保护每个市场竞争者的合法利益,而建立公平市场环境是政府的责任,同时对市场竞争引发的收入分配不公需要通过税收和社会保障加以调节,维护收入分配的相对公平。从实际看,我国现在只对企业建立了养老保险制度,而行政事业单位养老保险制度改革滞后,导致企业与行政事业单位之间收入分配差距的扩大和难以进行正常的人员流动,客观上不利于构建公平竞争的市场环境。因此,加快事业单位养老保险制度改革,对于促进公平市场竞争环境形成和人才合理流动具有非常重要的作用。

  (三)事业单位养老保险制度改革有利于推进事业单位改革的进一步深化。

  我国事业单位分布领域广,单位数量多,人员队伍庞大,具有三千多万职工,在我国社会经济发展中具有重要作用。但经过多年运行,事业单位客观上也存在诸多弊端,如职能界定不清,供养人口太多,财政负担沉重,需要进一步深化改革。特别是各类事业单位由于取得经费的渠道不一样,职工收入和养老待遇差别较大,引发企业和事业单位之间的相互攀比等矛盾。按照国务院事业单位改革的精神,事业单位改革将按行政职能型、公益服务型、经营型三类划分,保留公益服务型事业单位,其他改为机关和企业。这不仅可以大幅削减事业单位规模和职工人数,减轻各级财政负担,而且可以提高公益服务类事业单位的效率,为公益类事业单位体制机制创新创造条件。当前中国的事业单位改革难在哪里?难在如何破解长期以来事业单位依赖财政供给的惯性,其中一个重要方面是事业单位养老保险改革滞后,养老待遇仍然由财政资金保障。下一步通过建立事业单位之间统一规范的社会养老保险制度,促进事业单位之间人才的合理流动和收入分配及养老待遇的大体均衡,这不仅有利于建立全社会统一、规范的养老保险制度,而且为深化整个事业单位改革创造至关重要的条件。

  

  二、我国事业单位养老保险改革的现状分析

  

  (一)事业单位职工退休金制度的沿革。

  事业单位现行的养老保险制度始建于20世纪50年代,成型于1978年。当时国务院下发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,基本确立了干部退休制度,其内容包括退休条件、退休待遇和抚恤善后等。1986年,国务院下发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》,规定国家机关、事业单位和社会团体的退休养老实行社会保险制度。1992年,原人事部印发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,重申机关事业单位养老保险制度改革,逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。1993年,国务院印发《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》。1994年,原人事部印发《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》,对退休金的计发基数、比例标准做了详细规定。1994年开始,云南、江苏、福建等地先后发布机关、事业单位养老保险改革的有关文件,并开展试点工作。据原人事部有关资料显示,截至1997年,全国28个省(区、市)的1700多个地市、县开展了试点,其中19个省(区、市)政府出台省级方案,全国参保人数超过1000万人,约占机关、事业单位人数的1/3,但是各地试点适用范围差别较大,实施细节也各不相同。

  1999年,经国务院批准,原国家经贸委所属10个国家局管理的242个科研机构、中央所属的178家工程勘察设计单位以及原建设部等11个部门所属的134个科研机构改革了管理体制,实行属地化、企业化管理,这些转制的科研机构实行城镇企业职工养老保险制度。2000年,国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》规定,公务员和全部由财政供款的事业单位维持现行养老保险制度,部分财政供款事业单位的养老保险办法在调查研究和试点基础上分别制定,要求已进行改革试点的地区继续完善和规范。2001年,原劳动和社会保障部发布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》,其中对职工在机关、事业单位和企业之间流动时转移各项社会保险关系作了规定。

  2006年,原人事部、财政部印发《关于印发〈关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法〉的通知》明确,事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的70%~90%计发(退职人员按50%~70%计发)。

  2009年,为推动事业发展,发挥绩效工资的激励约束功能,经国务院批准,事业单位分三步走实施绩效工资制度。在职职工领取绩效工资,对离退休人员发放生活补贴。生活补贴标准由县级以上人民政府人事、财政部门确定,绩效工资不作为计发离退休费的基数。因此,目前事业单位退休人员待遇分为两个部分:一是按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发的基本退休费;二是属地化的生活补贴,即替代绩效工资的部分。

  (二)事业单位养老保险制度改革方案出台背景及主要内容。

  事业单位退休制度建立以来,对保障退休人员生活、维护社会稳定发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展,也出现了一些问题亟待解决,如一定程度上影响了企事业单位之间的人员流动,事业单位养老保险畸轻畸重,以及企事业单位退休人员待遇差距过大等问题。为此,2008年初,国务院原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作,未进行试点的地区仍执行现行事业单位退休制度。2009年1月,人力资源和社会保障部正式公布了《事业单位养老保险制度改革方案》,改革的主要内容包括:

  1.实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担,单位缴纳基本养老保险费(以下简称单位缴费)的比例,一般不超过单位工资总额的20%,具体比例由试点省(市)人民政府确定,因退休人员较多、养老保险负担过重,确需超过工资总额20%的,应报劳动保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例为本人缴费工资的8%,由单位代扣。个人工资超过当地在岗职工平均工资300%以上的部分,不计入个人缴费工资基数;低于当地在岗职工平均工资60%的,按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

  2.基本养老金的计发办法。方案实施后参加工作、个人缴费年限(含视同缴费年限,下同)累计满15年的人员,退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

  方案实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限累计满15年的人员,按照合理衔接、平稳过渡的原则,在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上,再发给过渡性养老金。具体标准由各试点省(市)人民政府确定,并报劳动保障部、财政部备案。

  方案实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员,不发给基础养老金;个人账户储存额一次性支付给本人,终止基本养老保险关系。

  方案实施前已经退休的人员,继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金,参加国家统一的基本养老金调整。

  3.建立基本养老金正常调整机制。为使事业单位退休人员享受经济社会发展成果,保障其退休后的基本生活,根据职工工资增长和物价变动等情况,国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。

  4.建立职业年金制度。为建立多层次的养老保险体系,提高事业单位工作人员退休后的生活水平,增强事业单位的人才竞争能力,在参加基本养老保险的基础上,事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。

  5.逐步实行省级统筹。进一步明确省、市、县各级人民政府的责任,建立健全省级基金调剂制度。具备条件的试点省(市)可从改革开始即实行省级统筹;暂不具备条件的,可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次。

  (三)试点省市的基本状况。

  自2009年1月28日,人力资源和社会保障部正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》后,山西、上海、浙江、广东和重庆5省市均按照国务院有关要求起草了实施方案,并开展了测算工作。但受多因素限制,各试点省市进展缓慢。

  一是改革范围的确定有难度。按照规定,作为事业单位分类改革的配套措施,事业单位养老保险改革只适用于分类改革后的公益类事业单位工作人员。但目前事业单位分类改革工作尚未完成,纳入基本养老保险制度改革的公益性事业单位也就无法完全确定。

  二是具体改革方案难以出台。由于事业单位养老保险改革方案出台时,尚未出台绩效工资制度。随着绩效工资制度改革的逐步到位,现行事业单位人员退休费计发办法将随之发生较大调整,必须考虑与事业单位绩效工资制度的衔接问题。因此,在各地事业单位绩效工资制度实施到位之前,试点地区出台基本养老制度改革具体方案的难度较大。

  

  三、推进事业单位养老保险改革需要研究解决的几个重大问题

  

  (一)关于如何做好与企业职工养老保险制度和机关退休养老制度衔接问题。

  20世纪90年代初期,我国开始了对企业养老保险制度的改革,实行企业与个人共同承担的“统账结合”模式。而机关和事业单位职工的退休养老通常由国家财政负担,个人不承担相应的责任。2009年1月,国家人力资源和社会保障部正式下发关于《事业单位养老保险制度改革方案》,并首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。改革的主要内容包括:事业单位人员也要和城镇企业职工一样缴纳养老保险,退休待遇与缴费相联系;养老金发放采用“老人老办法,新人新制度”;基金逐步实行省级统筹;建立职业年金制度;建立基本养老金正常调整机制等。此次试点改革进展缓慢,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/62972.html
文章来源:《经济研究参考》2012年52期
收藏