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蔡宝刚:腐败的发生病理与矫治法理——腐败征候群视域下的比较与启示

更新时间:2013-04-07 17:56:50
作者: 蔡宝刚  

  

  摘要: 腐败征候群理论以“参与”和“制度”为观照轴心,从国际视野比较研究四种腐败类型的发生病理和矫治法理,有助于我们客观理性地看待和治理我国的腐败问题。面对我国丛生的腐败现象,唯有准确诊断腐败的发生病理,并在法治框架下迈向深度民主化、强化制度反腐价值、讲究反腐策略选择、加强反腐法理研究,才是当下急需端正的反腐理念和有效践行的治腐策略。

  

  关键词: 腐败征候群 发生病理 矫治法理

  

  腐败与反腐败是世界性难题,美国学者约翰斯顿提出的腐败征候群理论,从国际视野比较研究腐败的发生病理和矫治法理,启示我们客观理性地看待和治理我国的腐败问题。

  

  一、腐败发生与矫治的观照轴心定位

  

  研究腐败的发生与矫治问题首先必须依据一定的核心要素作为考量观照的轴心,由于腐败现象的复杂多样性使得不同学界和不同学者选取的观照轴心殊异较大,而轴心定位是否准确影响着研究结论的客观性和治腐对策的有效性,“观照腐败的视角是制定治理腐败方略的前提与基础”,〔1〕定位准确会收到“对症下药”和“治病救人”的良效,定位有误就可能导致“看错病”和“吃错药”的恶果。观照轴心的选取与采用的研究方法密切相关,不同的研究方法会选取不同的观照轴心。国际上比较腐败研究的传统方法主要是典型研究和个例研究,前者经常运用统计法和模型来解释不同国家单向度腐败指标上的得分变化,将腐败的差别性概括为腐败程度问题,后者通过对历史文化和社会环境的关注描述各种案例,对一个社会的腐败个案提供丰富的细节。这些单线选取数据统计、历史文化等因素作为观照轴心的研究虽有一定的价值,前者如对当今腐败问题研究具有较大影响力的透明国际组织,通过民意调查每年公布100多个国家的腐败感觉指数,对国际范围内腐败问题的认知和治理提供了一定的有益智识,但总体说来都有明显的缺漏。前者的局限性在于对所有腐败案例采用同一模型,这只能说明腐败程度的不同,而对各种不同性质的案例却无特殊反应和对策,过于强调同一性,忽视了不同国家的历史文化和千变万化的特殊性;后者一般不涉及超越时空的系统化比较,过分强调差异性和特殊性,不能形成系统的可以超越特殊案例和地域的深层比较。两者的共同缺陷在于将发生在世界各地的腐败看成是相同问题,不同社会中的腐败常被放到一起进行比较,注重腐败现象的量的差别,故难以从本质上把握腐败问题。而且鲜有系统分析比较不同社会的腐败现象到底有什么联系,更缺乏将腐败案例放在更为广阔扎实的学理框架中研究。为此,这两种传统方法依据的观照轴心都不能反映一国真实的腐败原因和现状,在此基础上开出的矫治药方通常是大同小异而殊有对症下药,不能为各国腐败的有效治理提供极具针对性和富有价值的对策,有些建议不仅无益甚至是有害的。

  美国腐败研究领域的权威学者约翰斯顿认为,腐败是系统性或体制性的,需要挖掘其更为广泛深刻的含义,相对数量的腐败成为次要问题,长期的影响才是更重要的,过去那种用单一的标准将不同国家和社会的腐败分为不同程度的腐败并没有什么实质性意义,因为各自的情况并不相同。为了对腐败的多样性和复杂性作出更有力的比较回应,“需要了解腐败的根源及腐败根源的差异性。这些对比不只是为了理论兴趣:在瞬息万变的社会里,它们揭示了发展与腐败问题的质的区别而不仅是量的区别”,〔2〕22只有这样才能深入地洞悉腐败的本质,“腐败问题如果不与政治、经济、制度及其所发生的社会环境相联系,就无法真正地得到理解”。〔2〕24而要挖掘不同腐败现象背后的病理根源并寻求不同病理下的矫治方案,就需要在腐败研究的方法论方面予以革新。为此,约翰斯顿在承继比较腐败研究思路的基础上,找到了一种折衷的比较法,借鉴两者的研究经验且将两者结合起来,并互相验证以保持研究的客观性。他通过一系列的假设和选择并以笼统的措辞阐明各种概念和其内在关系,运用新颖的比较、有用的简化对腐败现象进行抽象和理想的类型学考察,“它们之所以被奉为理想类型,其目的是为了突出各种模式和联系以便作更细致的研究”,〔2〕40并用多学科、综合性的比较方法对腐败进行国别比较研究,把具有共性的相关国家编入相应的分类,从预计会形成社会腐败问题的各种条件中找出差别,提出四类反映普遍所经历的腐败征候群,采用国家层面的统计指标和组群分析法对四组预计对象进行论证,从而更加清晰客观地分析腐败问题。

  基于方法论的转换,约翰斯顿认为“最有效的比较不要只强调腐败的可见数字,或只强调腐败的各种手段诸如收受贿赂、敲诈勒索、滥用官职任命权,或只强调文化多样性。相反,最重要的比较存在于更深的层层之中----政治和经济领域里的、并连接这两个领域的参与形式和制度强势”。〔2〕7为此,腐败征候群理论着重研究政治经济参与方式、制度设置与腐败的关系,揭示政治民主化、经济自由化和公共制度的强弱与腐败之间的内在逻辑关联性,“它们阐明在一个国家的腐败问题中,什么受到威胁,人们和集团如何追求、利用并交换财富与权力,以及这些程序是如何得到制度或竞争利益集团的支持或抑制的”。〔2〕59简言之,“参与”和“制度”是其观照腐败发生与矫治问题的轴心,是研究腐败发生与矫治问题的分析模式,也是各国腐败现象具有可比性并分类为不同征候群的基础。参与(participation)指政治经济领域民主参与的方式和程度,民主参与的不足是腐败发生的主要病理,而要有效地矫治腐败在很大程度上各国都要有一个具有公开、竞争、自由和有序参与的比较成熟的民主政治和市场经济。制度(institutions)是一种人们可以预期的行为准则架构,制度缺失与乏力是腐败发生的重要原因,强有力的制度是矫治腐败的根本措施,在现代社会中制度主要是以法律的形式出现的,强大的公共管理制度能够保护经济、政治和财产权,能够保证公平、正义和公正的程序,并能够保护社会免遭权势的侵害。参与和制度能以各种方式组合在一起,通过对参与和制度的统计指标的分析,将参与和制度指数基本相同的国家归类为一种腐败征候群,从而通过“对源于政治与经济参与基本模式----即源于人们追求、利用并交换财富和权力的方式----以及源于维持和约束那些各种社会活动的制度优缺点的主要腐败征候群进行认识和比较”,〔2〕36来分析不同腐败的发生病理和寻求矫治腐败的相应策略。总之,经济政治领域参与的民主化不足和制度制约的软弱是腐败发生的主要病理,而提高参与的民主化程度和厉行强有力的制度措施是矫治腐败的根本对策。腐败征候群的比较研究及其观照轴心具有以往比较方法所无法企及的优势,能够深入到腐败问题的深层病理层面,并在此基础上开具矫治不同症候腐败的特定药方,“这些发现不仅显示改革的强大机遇,而且有助于解释过去制约腐败的种种努力为何归于失败,或为何弊多利少”。〔2〕5

  

  二、腐败的发生病理及腐败征候群类

  

  约翰斯顿分析了近百个国家“参与”和“制度”强弱状况的数据组群,根据它们影响力的不同组合研究四种腐败征候群的发生病理,“这种征候群的理念是重要的:它不仅强调了腐败的不同模式,而且也突出了复杂的因果关系”。〔2〕195

  第一,权势市场腐败征候群。这类腐败发生在具有成熟市场经济和民主政治、制度化程度比较高的美国、日本和德国等西方民主国家。这些国家能够给社会各种人提供广泛的政治和经济自由化机遇,并有强大、合法的制度,法治牢固确立,领导者面临着政治竞争和对其权力的制约,批评者能有效地提出责任要求,监管质量比较高,官员们不太可能滥用职权, “合理的宪法框架、政治竞争、自由新闻媒体、强大的公民社会和开放的经济确实有助于制约腐败”,〔2〕42这些法律和政治上的适应性调节已经遏制了最恶劣的腐败行为,而且“这些体制的长寿表明它们业已在财富与权力之间发展了一种有效平衡”,〔2〕56使得腐败大部分只是发生在“体制内部”,这种腐败征候群通常不对制度的可行性或较广的体制构成威胁,且已将财富与权力的关系合法化、私有化和分散化。但这些国家仍然存在着一定程度的腐败现象,且构成了别具特色的腐败征候群,此类腐败主要是围绕着如何接近业已确立的制度及其制度内的种种好处,而不是围绕着规避制度的交易和关系,表现为以权力为导向的腐败集中在赢得官位和影响那些身居要职的人,追求财富为导向的腐败把目标锁定在政府的承包合同、政策执行或立法的具体内容上。最明显的特点是有政治影响的富人利益集团主导着权势市场,腐败围绕着利用财富去寻求强大的政治结构中的权势,“金钱政治”被视为一种普遍的腐败现象,“财富利益集团在美国的政治中始终是强大的,它们所提供的捐款附带着一般老百姓不可能有的各种期望”,〔2〕73尤其是权势者通过合法的政治献金捐款的方式支持或输送自己的代理人买到通向政府的“接近权”或直接进入政府任职,从而影响政府的立法和执法活动,以便获得更多来自政府的利益输送,即使在美国,大多数人都认为政治捐款对选举和政府有着太大的影响,政治家们会给予那些向他们捐款的人和集团以特殊照顾,政治已变成了市场的延伸几乎成为共识,使得“本该向公民提供机遇和保障的整个体制已变成一个被财富和权力之间的通谋所腐蚀的权势市场”。〔2〕76

  第二,精英卡特尔腐败征候群。这类腐败发生在经历着激烈的政治民主化过程、存在较多不确定性、制度化程度相对较弱的民主国家,如意大利、韩国等。它们的政权更迭频繁,政治权利、公民自由和法治缺乏保障,制度及其执行缺漏,“司法系统软弱,常常妥协,使得合同难以得到执行,也使得私人财产权难以得到保护”,〔2〕94存在缺乏竞争的政党和并不完备的选举制度,因此也缺乏对腐败的有效控制。这种腐败常常由精英们结成联盟并组成排他性网络,腐败的核心作用就是保护和壮大较高层次精英的网络,获取财富和权力的机会同社会中各种利益的竞争交融在一起,腐败交易不仅发生在政府官员和私有利益、政治领袖与广大支持者之间,而且还发生在政界、官僚机构和企业界掌握支配权的人物之间。强调政治与经济力量的结合,而不是一方对另一方的决定性优势,腐败的目的不是影响特定的政策,而是阻挠或笼络竞争者、积蓄足够的影响力去进行治理,以阻止竞争、回避责任、谋取控制力、和防止大权旁落。这种腐败形成一种对薄弱制度的非法取代,使得经济和政策优势不受选举和社会压力的影响,其腐败本质上不是“功能性”的,但它帮助精英们维持权力和获得超额利益,“相互勾结的重要政客、企业界人士、官僚、军方以及族群领袖分享靠腐败的来的利益,建立起同盟,巩固权力并击退反对派”。〔2〕93这种腐败不仅使得政界、官僚和企业的少数头面人物腰缠万贯,而且保护他们有时不稳定的支配权,腐败帮助他们在逐渐加剧的政治竞争中维持其垄断霸业,谋得的优势不仅在体制内也可能在体制外,“腐败把政治和企业的精英融入那些持久的、广泛的和互惠的网络中。那些予以合作的人可以赢得权力、可以变得富裕,也可以为自身及追随者或者企业减少政治和经济的不确定因素。那些不予合作的人会受到惩罚或被驱逐出该网络”〔2〕115

  第三,寡头和帮派腐败征候群。这是一组在政治和经济上都处于转型期的国家,制度化程度比较低甚至软弱,如俄罗斯、墨西哥、菲律宾等国。这些国家的政治和经济机会被一些寡头人物或帮派势力所主宰,不同于精英卡特尔腐败的是他们大多各自为政,很少相互合作,而且即使有些合作,时间也不会很长。这些寡头背景复杂,经常公私两挂,既是公职官员又是私人企业家,或有相当数量的追随者、相当规模的实业,或占据官僚体系中的重要位置,或是组织严密的黑社会,或是某一政党的领袖等。其腐败的主要表现形式为“在精英之间爆发一场混乱的、有时是暴力的争夺,寻求利用人际关系资源(例如大批追随者、一个企业、官场、司法或犯罪组织中各种关系,或一个很有实力的家族)获取财富和权力”。〔2〕45国家官员和公民社会无力抵制或制约,这增强了诉诸暴力的动机以补充法律制度的不健全,使得警察和军队更加市场化,在缺乏强大制度的情况下,经济和政治的进一步自由化只会火上浇油,法治可能成为一种幻想,然而对腐败和暴力的预期却变成一种本身自会成为事实的预言。而且反腐败都是做给外界看的烟幕或者是迫害对手的工具,私有化成为他们合法掠夺分割国家资源和社会财富的过程,规范经济活动的法律制制度成为官员们收取贿赂的来源,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:中国宪政网
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