摘 要：政府经营土地是我国计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，具有历史原因，对城市土地市场化改革和工业化、城镇化建设都曾发挥积极作用。随着历史演进，其弊端日益突出，已成为阻碍科学发展的一个制度障碍。改革政府经营土地制度现条件具备、时机成熟，具体措施可包括：改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去；部分放开，逐步过渡，直至完全开放城乡土地市场；停止各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理；进一步规范政府土地出让收入的支出，建立规范化的政府土地基金；提高土地利用规划的法律地位，政府只有实施义务而无修改权力，促进转变发展方式。
关键词：土地制度；土地管理；土地经营；改革途径
1政府经营土地制度的形成
政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。20世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，对国土局的管理有抵触或消极应对，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识[1]，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面推开，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。
在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进，其弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。
2政府经营土地之弊
2.1政府经营土地，是保护耕地的国策不能得到落实的最主要原因
保护耕地作为国策，提出多年了，实行最严格的土地管理，也提出多年了，但耕地并没有保护住。各地方的城市建设，走的均是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中最主要的原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融。只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，而实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约资源，只能是一句空洞的口号，说说而已。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，作了大量工作，但由于制度不改，再努力也没有用，结果是无力回天。与此相应，多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金，大多是白白浪费了，没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高，世界少有，效果却很差，个中原因值得认真反思。
2.2政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因
允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。
中央早已经提出，要统筹城乡发展。其中一个重要举措，是改革现行征地制度，通过缩小征地范围、提高补偿标准等，达到增加农民的财产性收入的目的。在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但长期以来，农民的土地财产权却不能实现。一方面，国家征地按农地价格补偿，使被征地农民不能分享土地增值收益；另一方面，不允许农村集体建设用地进入市场，使农民不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程[2]。导致作这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。征地制度改革的目标任务早已明确，但进展始终缓慢，主要原因也在这里。目前有关方面把征地制度改革和土地管理法修改的重点，放在解决好被征地农民的安置问题上，而对于城乡土地市场通开的改革，则依然谨慎回避[3]，说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。按照这一方案，缩小征地范围的改革目标仍然无法实现，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。
政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。不允许集体建设用地进入市场，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题[4,5]。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。
早在本世纪初，中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的将近35%[6]，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为33.8%[7~10]。
2.3 土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险
政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险[11,12]。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。
政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是寅吃卯粮。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍[13]。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度。制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。
2.4 政府经营土地，导致政府行为扭曲、失控
我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说，政府的主要角色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。
政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。
政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼，有的办公大楼甚至还配有高档的休闲、娱乐、健身设施。一个几十人的政府部门，盖七八千、上万平方米的房子，已是司空见惯，不足为奇。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等，也已比比皆是。
从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断加速，已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上，许多办公楼投资并未纳入相关统计，因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲、为所欲为，其所体现的执政理念，与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”背道而驰。
为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。客观地看，在允许政府经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此，根本的解决办法，是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题蔓延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。我国政府办公楼的豪华气派，已经堪称世界之最，但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”、“不能满足需要”为由，正在进行第2轮甚至第3轮行政中心的建设。这样攀比下去，人民政府的形象何在？事涉政权的代表性，应当引起各有关方面的高度重视。
以上分析充分说明，政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。
3 政府经营土地制度的改革
3.1 改革的条件已经具备，时机已经成熟
尽管相当多数的人已经对政府经营土地的弊端形成共识，但对改革的条件是否具备，改革的时机和改革的步骤如何把握等问题，人们的认识仍然难以统一。
犹豫不决者的主要顾虑，是改革政府经营土地的制度，必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。在
现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。我认为，改革政府经营土地制度，可以成为一个率先突破点。
第一，经过30多年的发展，我国政府的财力已经比较雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收入的操作空间。我国城市的存量土地中，也还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道，如果纳入，政府收入还有一定的增收潜力。另外，在各城市规划区范围内，都还有不少农村集体建设用地，允许这些土地进入市场，有利于城乡统筹发展，有利于搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少，但其他方面的税收会越来越多，有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化，逐步建立起财产税（物业税）制度，地方政府就可以从存量土地获取稳定的税源，最终完全摆脱对增量土地的依赖。
第二，据《土地资源战略研究》课题组估算，2008年我国建设用地总量已占国土面积的3.4%，超过世界平均，达到了发达国家的水平。但利用率却很低，例如我国土地利用最集约的上海，2006年的工业用地产出约为20亿美元/km2，而香港10年前即1996年的工业用地的产出为30亿美元/km2。近些年上海的工业用地的产出提高到约80亿美元/km2，而香港已达300亿美元/km2，日本东京2001年已达523亿美元/km2。我国工业用地的容积率，低的只有0.3，高的也只有0.6，而国际平均水平为1。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20%~30%甚至更高，而国际平均在15%以下[14]。差距就是潜力，今后我国城市的发展，应侧重于提高存量土地的利用效率。对多数城市而言，只要土地利用率提高了，即使不再征地，仍有很大发展余地。
第三，党的十七届三中全会决定已经明确提出，要逐步建立城乡统一的土地市场。这就在指导思想上，为今后的改革指明了方向。在中央精神指引下，许多地方大胆探索，积累了宝贵经验。例如佛山的“三旧”改造，北京的50个“城中村”改造，成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等，都在或大或小范围里允许集体建设用地进入市场，从而突破了现行法律、制度的限制，为下一步在更大范围和更深层次推进改革，提供了借鉴。其实，自80年代开始，在乡镇企业“异军突起”的大背景下，全国有不胜枚举的村、镇走上了自主工业化、城镇化的道路，既改变了农村自身的面貌，又为国家的现代化事业做出贡献。他们在前进的道路上，几乎无一例外地遭遇城乡分割的土地制度的阻碍，也几乎无一例外地突破了现行制度的限制。他们的经历、经验，为改革现行土地制度提供了丰富多彩的实践样板和案例。近些年，一些地方政府在中央精神指导下搞的改革试验，在很大程度上也是对上述农村自发经验的归纳和认可。
总而言之，改革的物质条件已经具备，改革的案例与经验已有相当的积累，最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确，因此应适时推出根本性的改革措施，不能再拖了。
3.2 改革的具体途径与措施
近些年，中央政府相继对土地出让收入的使用作出规定，例如10%用于农业，10%用于教育，10%用于水利建设，10%用于保障房建设等等。这些政策的意图之一，是要减轻城市建设对土地财政的依赖。但是由于没有触动政府经营土地的制度，反而可能刺激地方更加扩张土地财政的规模，或者采取作大土地出让金成本的办法，尽量多留资金用于城市建设。特别是现在地方建设对土地金融的依赖程度，已经远远高于对土地财政的依赖，而土地金融失控的问题依然得不到解决。
目前有关部门对征地制度改革的设想是，重点解决好被征地农民的安置问题，包括住房、社保、就业培训，并且用留地的办法解决农民的就业问题，使农民的长远生计有保证。与现行做法相比，这一改革设想的力度是比较大的，如能实现，确实能够使被征地农民分享一部分土地增值收益。但是这一方案仍然不开集体建设用地进入市场的口子，不从根本上触动政府经营土地的制度。按此实施，还是会面临类似规定出让金用途而产生的问题，土地金融的问题也还是不能解决。更令人担心的是，由于政府继续当“运动员”，这一改革方案能否切实实施，恐怕也是个很大的疑问。
我认为，作为下一步改革的大方向应当加以明确的是，必须对政府经营土地制度有所触动。但对多年形成的利益格局，也不可能一下子破除，而要分步实施，逐步推进。具体说，除了现在有关方面正在酝酿的改革措施以外，还有以下措施可以考虑渐次推出。
第一，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让、或出租、或联营、或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。
把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由管理部门负责运作。我国现有城市土地大多属于国家所有，土地收益也应该由国家统一收取和支配。但在一段时期内，国家在分配土地收益时，首先要考虑原有的地方利益格局，以免引起大的震动；其次也要兼顾全局发展的需要，对原有的格局作适当调整。
第二，如果担心完全通开城乡土地市场会引起较大震荡，可以考虑先部分放开，逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力。另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。
在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。
随着农村集体建设用地进入市场的范围逐步扩大，可以考虑对农村建设用地征收土地财产税（地产税、物业税），一可以调节可能出现的新的分配不公现象，二可以弥补政府土地出让收益的减少，建立符合市场经济规律的税收体制。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡樊篱，把规划区内外也通开，建立城乡完全统一的建设用地市场。
第三，我国法律有国有土地出让后的土地使用权，可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押融资，属违法行为。这样的违法行为却长期泛滥，是我国法制建设的一大败笔，有损国家形象。对此，上至政府首脑下至各级领导都应负有责任，各级人大也属监督不力，甚至包括我们从事理论和政策研究的人，没有及时发现问题、提醒社会，也有相应责任。责任如何并不重要，重要的是及时纠错，不让事态继续发展。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来，这并不能算是真正意义上的改革，但却是当前急迫需要解决的问题，因而有必要作为一项重要措施单独提出来。
第四，把管理土地与经营土地的职能分开及财产税制度建立以后，还应进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩张的增长方式。
第五，我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划把城市的边界“圈死”，也是给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。
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来源:上海国土资源 2012年第33卷第3期
