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李海滢 吕岩峰:试论中国区际刑事司法协助的职能机关

更新时间:2013-04-01 22:12:21
作者: 李海滢   吕岩峰  

  

  中国内地、香港、澳门、台湾四地之间的区际刑事司法协助虽然已经取得了一些进展,但缺乏规范性使得实践中的许多基本问题仍然处于混饨状态。较为突出者如关于中国区际刑事司法协助的职能机关,不仅存在立法定位与实践操作不一致的现象,而且各个法域对本法域负责区际刑事司法协助的职能机关的具体范围也没有明确的规定。在理论界,学者们虽然也经常探讨中国区际刑事司法协助的主体问题,但关于职能机关的范围和具体职能却无人问津。有鉴于此,我们选取了这一论题,对中国区际刑事司法协助的主体与职能机关的概念界分、职能机关的确定及其具体职能等问题加以探讨。不过,有必要指出,由于资料及其他条件的限制,我们对内地以外其他三个法域的法律制度缺乏直接、全面的了解,因而对相关问题的认识和见解难免存在偏颇甚至错误,尚祈专家、读者指教。

  

  一、中国区际刑事司法协助的主体与职能机关的概念界分

  

  区际刑事司法协助的主体与区际刑事司法协助的职能机关是两个既有联系又相互区别的概念。由于区际刑事司法协助是指一国内部不同法域之间的刑事司法互助活动,因而区际刑事司法协助的主体自然是各个法域,在我国,则是指内地、香港、澳门以及台湾等四个地区。而法域在区际刑事司法协助中就像国家在国际刑事司法协助中一样,虽然具有司法协助的主体地位,但其本身却是一个抽象的实体,需要由组成这一实体的有关部门来具体办理刑事司法协助事务,这些具体办理刑事司法协助事务的部门就是我们所说的“区际刑事司法协助的职能机关”。

  我们之所以首先对区际刑事司法协助的主体与区际刑事司法协助的职能机关加以界分,是因为我国许多学者常常将二者相混淆。如有的学者认为,中国内地进行司法协助的主体范围包括:(1)各级法院、专门法院(海事法院、铁路运输法院、森林法院);(2)仲裁机构;(3)公安(警察)机关和检察机关。其中公安(警察)机关和检察机关是我国区际刑事司法协助的主体。有的学者认为,内地与香港之间司法协助的主体,对内地法域来说,不仅应当包括法院和检察院,也应当包括公安机关和司法行政机关,只有各实际相关部门协同参与,区际刑事司法协助才能真正得以开展。至于香港法域应由哪些机关参与,则要由香港特别行政区的法律作出规定,从香港特别行政区目前的情况来看,代表香港特别行政区政府办理区际刑事司法协助事务的具体部门是香港特别行政区保安局和律政司。有的学者则认为,在香港、澳门与内地之间的刑事司法协助中,香港特别行政区和澳门特别行政区分别为刑事司法协助的主体,而内地则由其司法机关作为刑事司法协助的主体。还有的学者认为,根据《澳门特别行政区基本法》第93条的规定,澳门特别行政区进行司法协助活动的主体是“司法机关”。根据《澳门特别行政区基本法》、《司法组织纲要法》的相关规定,澳门的司法机关包括法院及检察院。但在执行某些司法协助事务中,刑事警察机关及司法行政部门也须作出一定的参与,如移交逃犯,须由刑事警察机关参与;移交被判刑人,须由司法行政部门参与。因此,在区际刑事司法协助中,对基本法所指的“司法机关”一词,需要作广义的解释,即不仅包括法院及检察院,也应当包括刑事警察机关及司法行政部门。在这里,前两种观点将我国各法域进行刑事司法协助的职能机关等同于区际刑事司法协助的主体,因而混淆了两者之间的区别。第三种观点认为我国区际刑事司法协助的主体,一方是法域本身,另一方则是法域的司法机关,这不仅存在区际刑事司法协助的主体与职能机关的概念的混淆问题,而且存在主体身份不对等的问题。第四种观点不仅同样存在将区际刑事司法协助的主体与职能机关相混淆的问题,而且对《澳门特别行政区基本法》第93条的解释也不确切。第93条只将与澳门进行区际司法协助的另一方的职能机关界定为“司法机关”,并未对澳门特别行政区一方作出明确规定,而此种观点却仅仅依据该条在基本法中的位置(即第93条在《澳门特别行政区基本法》中位于第四节“司法机关”项下)而将“司法机关”一词也嫁接到澳门特别行政区一方,这样来解释基本法并不能完全令人信服。

  为了避免类似上述的含混,突显区际刑事司法协助职能机关的自身特性及其与区际刑事司法协助主体的区别,我们把关注的焦点集中于“中国区际刑事司法协助的职能机关”问题。

  

  二、中国区际刑事司法协助职能机关的确定

  

  关于中国区际刑事司法协助的职能机关,许多学者主张将其定位于“司法机关”,即内地、香港、澳门和台湾四法域负责区际刑事司法协助的职能机关均为司法机关。对此,我们认为有一定的合理性。因为,根据香港、澳门基本法的规定,港、澳特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法协助,其中当然包括刑事司法协助。因此,要想界定我国各法域进行区际刑事司法协助的职能机关,首先应当正确理解两个基本法中“全国其他地区”的所指为何?根据《香港特别行政区基本法》第95条之规定,该法中的“全国其他地区”应当指除香港特别行政区以外的中国其他地区,即内地、回归后的澳门和台湾。由此可以得出这样的结论:《香港特别行政区基本法》虽然没有对香港特别行政区从事区际刑事司法协助的职能机关予以明确,但指出内地、澳门、台湾三个地区进行区际刑事司法协助的职能机关应为各自的司法机关。以此类推,根据《澳门特别行政区基本法》第93条之规定,该法中的“全国其他地区”应当指除澳门特别行政区以外的中国其他地区,即内地、香港和台湾。由此可以得出的结论是:《澳门特别行政区基本法》虽然没有对澳门特别行政区从事区际刑事司法协助的职能机关予以明确,但指出内地、香港、台湾三个地区进行区际刑事司法协助的职能机关应为各自的司法机关。由此,将《香港特别行政区基本法》第95条与《澳门特别行政区基本法》第93条之规定相结合,并以两个特别行政区基本法各自的第四节的标题为佐证,可以认定司法机关为中国区际刑事司法协助法定的职能机关。

  但是,从司法实践来看,我国务法域实际从事区际刑事司法协助的机关并不都限于司法机关。在内地,由于没有法律规范对内地的司法机关作出明确界定,因此,虽然两个基本法将内地区际刑事司法协助的职能机关定位为司法机关,但这里的“司法机关”的范围可以根据区际刑事司法协助的实践需要和各机关在其中的职能而予以把握。换句话说,在内地的区际刑事司法协助中,对司法机关如何定位,也就是对职能机关如何定位;司法机关的范围就是职能机关的范围。因此,在论及内地区际刑事司法协助的职能机关时,无论是立法还是司法实践,都仅限于司法机关。在澳门,根据《澳门特别行政区基本法》第82条、第90条和《澳门特别行政区司法组织纲要法》第2条之规定,澳门特别行政区的司法机关指法院及检察院。但在具体实践中,澳门的警察总局和保安司等部门也参与执行某些区际刑事司法协助事务。在香港,根据《香港特别行政区基本法》第80条以及香港特别行政区其他法律的规定,香港特别行政区的司法机关仅指法院。据此,法院应为香港区际刑事司法协助的唯一职能机关。但是,从香港法律的有关规定可以看出,香港的司法管辖一般可以分为侦查管辖、控诉管辖和法院管辖,其中可以行使刑事侦查管辖权的机关为廉政公署、海关和警务处等,控诉管辖的机关分别是律政司、廉政公署和警务处。这些机关与法院一样都是香港刑事诉讼体系的重要组成部分,在香港与中国其他法域的刑事司法协助中也发挥着积极作用,尤其是律政司一直与保安局一起被视为香港特别行政区进行区际刑事司法协助的主要机关。台湾也存在类似的问题。由此可见,若将中国区际刑事司法协助的职能机关仅确定为各法域法定的司法机关,显然与我国区际刑事司法协助的实际情况不符,也有碍各法域之间的刑事司法合作。

  综上所述,我们认为,由于中国的区际刑事司法协助是一个崭新而复杂的问题,因此,各法域应当在坚持“一国两制”的前提下,本着有利于打击和预防跨法域犯罪的方针以灵活的态度处理区际协助中的各种问题。关于中国区际刑事司法协助职能机关的定位,不仅取决于有关法律的规定,而且取决于实践的发展,并将随着各个法域行政和司法体制的变化而变化。因此,在复合法域刚刚开始形成的背景下,不应将中国区际刑事司法协助的职能机关限定于司法机关,还应视各法域的具体实际情况将从事区际刑事司法协助活动的其他机关也纳入中国区际刑事司法协助职能机关的范畴。

  以下我们将基于对中国区际刑事司法协助的有关事务和各法域有关机关的职能的认识,提出我们对于各个法域的区际刑事司法协助的具体职能机关问题的看法。

  

  三、中国各法域区际刑事司法协助职能机关的具体范围

  

  (一)内地的区际刑事司法协助职能机关

  在确定内地的区际刑事司法协助职能机关的具体范围时,有两个基础性问题必须先行解决。首先,虽然基本法已经将内地进行区际刑事司法协助的职能机关确定为“司法机关”,但对于这里的“司法机关”的范畴应做何理解?我们知道,在国际刑事司法协助中,开展协助的职能机关包括外交机关和司法机关。但是,区际刑事司法协助是一个主权国家内部各法域之间的刑事司法合作,是国家自己的内部事务,不涉及主权问题,因此,在区际刑事司法协助中,外交机关不能成为职能机关。而根据我国同其他国家签署的有关国际条约,作为中国对外刑事司法协助主管机关的司法机关,仅包括最高人民法院、最高人民检察院。那么,内地进行区际刑事司法协助的职能机关是否也只包括这些机关?对此,有学者认为,在刑事司法协助中,由于涉及案件的侦查、检控、审判等不同的程序,因此,仅仅以法院作为刑事司法协助的主管机关显然过于狭窄,警察机关、检察机关也应成为刑事司法协助中的司法机关。另有学者认为,对于基本法中所讲的“司法机关”,也需要作广义的解释。因为从狭义来说,内地的司法机关只包括法院和检察院,但司法协助方面的事务不是法院和检察院所能完全承担的,如追捕和移交逃犯须有公安机关的参与,关押和移交已决犯则须有司法行政机关的参与。因此,为了便于区际司法协助的顺利而有效地进行,对于内地来说,“司法机关”不仅包括法院和检察院,而且应当包括公安机关和司法行政机关。还有学者认为,全国其他地区的司法机关,从内地讲,也应作广义的理解,它不仅指我国内地的法院和检察院,也包括负有刑事侦查任务的公安机关和国家安全机关,负有罪犯监管任务和劳动改造任务的司法行政机关。

  我们认为,在我国,司法制度作为国家制度的重要组成部分,从狭义上讲,是指国家关于行使审判权和法律监督权的制度,它包括人民法院和人民检察院的设置、任务、职权、组织体系、工作程序及活动原则等。而广义的司法制度则包括与人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关的职能活动有关的全部制度体系。因此,司法机关的范围也有狭义与广义之分。狭义的司法机关仅包括人民法院和人民检察院。广义的司法机关则包括人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关。在我国的刑事司法活动中,公安机关和国家安全机关担负着刑事案件的侦查、拘留和预审任务,而司法行政机关负责劳改、劳教、公证和律师的管理工作,因此对于我国刑事司法活动中的司法机关应当作广义的解释。而按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定,刑事司法协助属于我国刑事诉讼程序的内容之一,当然也属于我国刑事司法活动的内容之一,而其中的某些事项也可能需要由公安机关、国家安全机关或司法行政机关来完成,因而对于作为内地刑事司法协助职能机关的司法机关的范围也应作广义的理解。另一方面,从实践来看,在内地与港澳台的刑事司法协助活动中,公安机关、国家安全机关和司法行政机关也确实参与了一些工作,并发挥了不可或缺的作用。因此,在我国的区际刑事司法协助中,内地的职能机关即司法机关应当包括人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关。

  其次,内地各地区的司法机关在与港、澳、台地区进行合作时,到底是由内地的某一司法机关统一负责同港、澳、台地区的职能机关进行联系,还是由内地各地区的司法机关分别同港、澳、台地区的职能机关进行联系?对此,我们认为,就内地而言,这里的司法机关既包括省、自治区、直辖市级的司法机关,也包括中央级的司法机关,省级以下的司法机关不得作为与特别行政区进行刑事司法协助的职能机关,其所需协助的事项应通过省级司法机关统一办理。内地中央级的司法机关与特别行政区的职能机关没有任何隶属关系,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《时代法学》2005年第4期
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