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蒋新华:行政裁量司法审查的范围及合理性原则

更新时间:2013-03-26 09:40:26
作者: 蒋新华  

  如一般纪律处分、调换岗位等。需要说明的是,在上述(3)、(4)两种情况下,若行政裁量严重违背或者侵夺相对方的合法权益,则该裁量行为依然具有可诉性。同时,上述序列并未囊括抽象行政行为、不具有强制力的行政指导行为、行政调解和仲裁行为、行政重复处理行为、行政最终行为等我国现行诉讼法制所明确列举的不可诉行为,这主要是考虑到上述行政行为完全有可能损害相对方合法权益而至严重之程度,一概将其排除于司法审查之外有违我国行政诉讼法保护公民、法人或其他组织合法权益的立法目的和根本宗旨。

  

  三、司法审查行政裁量的合理性原则

  

  相对于合法性原则,合理性原则更多的是从实质上对行政裁量结果作出要求。也即,要求行政裁量不仅应当在法律规定的条件与范围内作出,而且应当符合立法的目的、符合法律的一般原则、符合客观公正的法律理念。在世界范围内,合理性原则业已成为对行政裁量进行审查的中心原则。但合理性原则的内涵丰富、宽泛而富有弹性。法律无法对合理性原则的构成条件作出统一的规定,理论界对合理性原则的界定也是说法不一、莫衷一是,从而使得这一原则难以应对行政裁量的复杂多变。在这一原则项下究竟蕴涵了哪些合理的条件,这些条件如何对合理性原则形成逻辑上的自洽。因此,构建合理性原则的内涵和条件构成,在确保法律规范的制约性的同时,维护行政权力的能动性,达成依法行政和自由裁量之间的制度均势,实现利益平衡,是迫切需要解决的问题。

  (一)平等原则支配下的合理性

  作为一项被世界各国所通认的宪法原则,平等原则的基本内涵是同等情况同等对待,不同情况区别对待,行政不得恣意地实施差别待遇。在行政裁量中,法律规范仅对行政行为作概括性的规定,行为的具体条件、标准、方式、顺序等都由行政机关自行抉择。即使法律本身并没有歧视的内容或设计,行政机关仍然可能以歧视的方式来适用法律。此时,平等原则必须超越形式意义上的平等,它不能仅要求机械的、程式的、无差别的那种平等,而应从动态的、实质的观点,遵从正义理念的指引,识别对象的本质,给予合理的、实质平等的差别对待。“亦即行政裁量权行使不能仅因事实上的某些不同,即为不同的处理,而是要在事实不同与处理不同之间有某种内在的联系。应该说,平等裁量是裁量权的至高境界” [9]。

  平等原则对行政裁量的指引既有具体性又有概括性。从具体性上看,平等行政原则要求行政主体在裁量时要做到:第一,认定事实上平等,即不能因行政相对人的特殊身份或与自己有特殊利害关系等而有所区别;第二,法律适用上的平等,即不得故意规避、曲解、误用法律;第三,处断标准上的稳定与连贯,即对同一案件或类似案件的认定和处理要有一个相对统一的标准,不能朝令夕改,反复无常,使相同事件的当事人受到不同对待。

  (二)比例原则作用下的合理性

  行政法意义上的比例原则,是指行政权力在侵犯公民权利时,必须有法律的依据,而且必须在侵害公民权利最小的范围之内行使。在行政裁量的意义上理解比例原则,其基本含义是指行政机关行使裁量权时,应在全面衡量公益与私益的基础上选择对象对方侵害最小的适当方式进行,不能超过必要的限度,不能为了达到目的不择手段。比例原则并非专为行政裁量而量身定做,但却比其他原则更加适用于行政裁量的领域。因为比例原则是关于“选择”的原则,而行政裁量之最大隐患恰恰在于因选择的不当而至公益的折损和个体权益之违碍。比例原则要求的合理性可以在三个层面上得以展开:

  其一,妥当性。即行使裁量权所采取的手段必须与行政目的相适应,此种手段应有助于正当行政目的之达成。妥当性并不检视行政手段之“能否”,而是追问手段之“妥否”,凡采用的手段不利于目的之实现或为达目的而无所不用其极者,均不具备妥当性。

  其二,必要性。即在有多种能同样达成行政目的的手段可供选择时,行政主体应选择对相对方权益损害最小的手段,因为惟此种手段才是达成目的所必需。当然,必要性以手段选择的多样性为前提,若在法定的或正当的手段只有一种时,行政机关还要另辟蹊径,此可谓手段选择上的“创造性”而非必要性,当属违法之列。

  其三,均衡性。即行政主体为达到行政目的所采取的必要手段,不能给相对方带来超过行政目的之价值的侵害。须注意的是,在行政裁量权的现实运行中,事关利益的大小、轻重、得失的判断,并不存在精确的、可以量化的标准。因而对比例原则均衡性的把握,应当以诸如“杀鸡取卵”或“以炮击雀”这样较为极端的例证为反衬,即只有在行政主体所采取的手段对公民利益造成的损害明显超过所获利益时,才认为违反均衡原则。不能在行政权力施压时过分敏感或一触即跳,动辄以失去均衡性为由主张行政行为违反合理性原则。

  比例原则既具有较为丰富的理论内涵,又具有很强的实践可操作性。对于行政裁量的司法审查而言,比例原则的这一特性是难能可贵的,比例原则也因此成为行政合理性原则中合理性条件构成的重要组成部分。

  (三)以利益均衡原则为补充的合理性

  比例原则适用于秩序行政中总是存在“得”与“失”的判别的场合,但在福利行政亦即授益行政中,比例原则就难有用武之地了,无法承袭比例原则中“侵害势必存在,但以最小为原则”的固有思路,比例原则的制度优越性因此大打折扣。在比例原则难以胜任的领域,利益均衡原则恰好可以弥补它的不足。

  利益均衡原则是指行政机关在授益行政领域行使裁量权,在存在利益冲突的时候,要进行比较、衡量,使冲突的利益之间达成平衡。利益冲突或是多数人利益之间的冲突——如对被征收的农业用地和居住用地上的居民发放数额不等的征收补偿费;或是多数人和少数人之间的利益冲突——如对一般失业者和失业者中的残疾人适用不同的救济金发放标准;或是个体利益之间的冲突——如在工伤认定中,企业主与受伤职工之间的利益冲突。利益均衡就是要对上述相冲突的利益进行衡量和取舍而使冲突双方的利益达到一种相对平衡。为了在利益衡量和价值选择中避免主观任意,行政主体必须在全面考虑立法目的、社会需求、公共政策及个案事实等因素的前提下,确定利益衡量的标准和规则。

  

  蒋新华(1962—),女,汉族,陕西西安人,新疆维吾尔自治区高级人民法院民二庭庭长。

  

  【注释】

  [1][美]伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第566页。

  [2]参见《美国联邦程序法》第701条和第706条的规定。

  [3][德]毛雷尔:《行政法学总论》,高加伟译,法律出版社2000年版,第129-137页。

  [4][日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1996年版,第441页。

  [5]虽然《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第11条规定的“法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件”也属于行政诉讼的受案范围,但这同时意味着对法律、法规没有明确规定的行政行为,人民法院依然无权对其进行审查。

  [6]依照《行政诉讼法》和2003年3月公布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)的有关规定,无须司法审查的行政保留事项有:国防、外交等国家行为;抽象行政行为;内部行政行为;法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为;刑事司法行为;调解及法律规定的仲裁行为;不具有强制力的行政指导行为;行政重复处理行为;对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。以上共计九大类行政行为事实上都是“由行政机关最终裁决的行政行为”,这就造成排除司法审查的行政裁量过于宽泛。

  [7]刘宗德:《行政法基本原理》,台湾学林文化事业有限公司1998年版,第138页。

  [8][德]毛雷尔:《行政法学总论》,高加伟译,法律出版社2000年版,第134页。

  [9]马怀德主编:《行政程序立法研究》,法律出版社2005年版,第83页。

本文责编:frank
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文章来源:《法学杂志》2010年11期
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