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欧元军:食品检验行为的法律属性探究

更新时间:2013-03-13 21:15:52
作者: 欧元军  

  只有在撤销有瑕疵的检验结论后,食品监管部门才可以重新作出一个新的检验结论。

  

  三、参与型行政理念下的食品检验行为的构建

  

  上文所述事例中有一个令人难以接受的情形是检验结论事关消费者的切身利益,但是消费者在整个事件中是旁观者。食品监管部门的检验行为延续了传统意义上的行政行为的单方性和强制性的特征,公众只是被动的服从,缺乏有效的参与。而现代意义上的行政活动则在一定程度上融入了行政民主性的因素,赋予公众较为充分的行政参与权。这不仅基于人民主权论,还因为在制度上构建公众参与机制,有助于实现行政的公正性和科学性。这种参与型行政理念要求行政主体从事国家事务和社会公共事务管理的过程中,应广泛吸收行政相对人参与行政立法、行政执法等行政过程,充分尊重行政相对人的自主性,承认行政相对人在行政管理中的一定程度的主体性,明确行政相对人参与行政的权利[10]。有学者指出,中国当代行政法律关系已出现了重大的变化和发展,原因主要是:经济体制改革带来了我国行政主体与行政相对人地位的重要变化,形成了相互关系上的许多转变。行政关系的变动决定了行政法律关系在种类和运行方式上均有所变化。中国当代行政法律关系已不是过去那种单纯的管理关系与被管理关系,而有了多样化的形式,行政主体与行政相对人的合作关系是其中之一[11],而在上文提到的事件中,与食品安全紧密相关的食品消费者在食品检验活动中没有有效的利益表达和权益维护机制,只能被动地接受食品监管部门的检验结论,这与参与型行政理念格格不入。笔者认为应在检验活动中适当融入民主性的因素。

  (一)食品检验计划的制定与实施的参与

  食品监管部门在制定和实施食品检验计划时,应为公众提供参与的机会。《食品安全法》第10条规定,任何组织或者个人有权了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。基于该条的规定,食品检验计划的制定应反映公众的意见,确保其制定及实施过程中的公正性和透明性。同时应为公众提供机会陈述对计划制定与实施的意见,并促进相关部门、人员相互之间交换信息和意见。因食品检验是专业性较强的活动,公众的参与主要是获知与食品检验相关的食品安全信息。而食品安全信息,一般不涉及商业秘密和个人隐私, 因为“与食品安全相关的信息与国防、外交等不同,大部分是基于科学事实而来的,没有必要作为秘密来对待,原则上应予公开。”[12]因此食品检验的方针政策、食品检验的标准、食品检验结论应公开。

  在赋予公众享有参与权的同时,也需对这种参与权予以必要的限制。如我国台湾地区的《食品卫生检验委托办法》第11 条规定,委托检验机构不得对外发表或刊登与检验业务有关之资料或消息,卫生机关于接获检验结果前,不得泄露委托检验机构之身分。对参与权的限制主要基于两个方面因素:一是商业秘密和个人隐私的保护。如在食品检验中获知的与商业秘密和个人隐私相关的信息,不得向众公布。另一是保证食品机构及食品监管部门检验行为的公正性。

  (二)复检行为中的参与

  现行法规定,食品生产经营者对于食品监督部门作出的检验结论有异议的,可以申请复检。需要探讨的问题有:

  1.申请人只能是食品生产经营者

  现行法没有赋予食品消费者复检申请权。从行政法律关系角度分析,食品检验法律关系中,食品生产经营者是直接行政相对人,受到食品检验结论影响的消费者是间接行政相对人。直接行政相对人是行政主体所实施的行政行为直接作用的行政相对人;间接行政相对人是受到行政主体所实施的行政行为间接影响的行政相对人。[13]间接行政相对人不是法律概念,但在最高人民法院的司法解释中有与之相似的概念—“利害关系人”⑤。 利害关系人的权益维护在现行法上有一定程度的体现⑥。如果利害关系人可以提起复检申请,将有助利害关系人权益的维护。但是在食品检验制度中设定利害关系人的复检申请权也存在障碍,主要有(1)利害关系人众多。不同于行政处罚等行政行为,食品检验行为涉及的利害关系人众多,将复检申请权普遍赋予则存在操作性弱的问题。(2)提出复检的依据。食品检验行为结论是基于专业技术活动的结果,利害关系人作为非专业人士如何质疑专业活动结果,在制度设计上应使这种质疑有合理的依据。笔者认为在制度设计上一方面可以赋予利害关系人复检请求权,另一方面对利害关系人的复议申请权行使予以严格限制。在申请人数较多的情况下,由申请人协商确定申请代表人或由食品监管部门指定申请代表人。申请的前提条件是消费者依据食品检验结论中被检食品的相关信息,将具有同样信息的食品委托另一食品检验机构检验,而该检验结论与食品监管部门公布的检验结论不符。这样在制度设计上,既保障了利害关系人的参与权,同时对参与权的行使也设置了相应的条件,从而兼顾了各方主体的利益。

  2.复检机构由申请人选择

  现行法规定食品生产经营者对初检结论有异议的,申请复检时,由申请人选择复检机构。由申请人选择复检机构,便于食品生产经营者提出复检申请,有助于复检活动的及时有效的展开。这种制度安排体现了行政便民和行政效率原则,但是消弱了行政公正价值的实现。因为在制度设计上,由争议的一方食品生产经营者选择复检机构,可能影响复检结果的公正性。在程序法上,有一个古老的原则—“自然公正原则”。所谓自然公正原则是英国非常古老的一个普通法原则,它在普通法中有两个最基本的规则:第一,任何人不能成为与自己有关的案件的法官;第二,任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利。[14]由争议的一方选择争议的裁决者,在一定程度上违反了“自然公正原则”中的“自己不能成为自己案件的法官的规则”。因为由争议一方选择居中裁决者,则其必然选择有利于己方的裁决者,这与“自己做自己案件法官”情形相似,可能影响裁决的公正性,因而此种制度安排不可取。而在立法及法律实践中,居中裁决者产生途径通常有两种:一是直接由法律确定,如《行政复议法》中关于行政复议机关的规定;另一是由当事人合意选择,如商事合同争议双方合意选择仲裁委员会。笔者认为,应改变现行的复检机构由食品生产经营者单方确定规则。应由食品监管部门制作复检机构名单,申请人申请复检的,则在食品监督部门、食品生产经营者及消费者代表的共同见证下,随机抽取复检机构,以保证复检的公正性。

  

  欧元军,中国人民大学2010级博士研究生,安徽警官职业学院副教授,主要从事行政组织法学和行政规制法学研究。

  

  【注释】

  [1]于华江主编.食品安全法[M].北京.对外经济贸易大学出版社,2010:95.

  [2]秦富 王秀清 辛贤 肖海峰 等著.欧美食品安全体系研究[M].北京.中国农业出版社,2003:44.

  [3]翁岳生.行政法[M].北京:中国法制出版社,2000:667,668 .

  [4]埃贝哈德·施密特—阿斯曼 等著 乌尔海希 编选 于安 等译.德国行政法读本[M].北京.高等教育出版社,2006:191

  [5]杨建顺.行政规制与权利保障[M] . 北京:中国人民大学出版社,2007:233,234.

  [6]徐景和主编.食品安全综合监督探索研究[M].北京:中国医药科技出版社,2008:40

  [7]]吴鹏.两次俩结果 螺旋藻到底合不合格?[N].新京报,2012-3-31(A 12).

  [8]乔子鲲.螺旋藻超标别成葫芦案[N].京华时报,2012-3-31(2).

  [9]南博方著 杨建顺译.行政法(第六版)[M].北京:中国人民大学出版社,2009:59 .

  [10]杨建顺.论科学、民主的行政立法[J].法学杂志,2011,(8):20.

  [11].罗豪才 方世荣.论发展变化中的中国行政法律关系[J].法学评论,1998,(4):34—42.

  [12]王贵松.日本食品安全法研究[M].北京:中国民主法制出版社,2009:71

  [13]夏锦文 高新华. 我国行政诉讼原告资格的演进[J].法商研究,2001,(1):104.

  [14]王名扬.英国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1987:152.


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文章来源:《西南交通大学学报》(社会科学版)2012年第6期
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