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范进学:宪法实施:到底实施什么?

更新时间:2013-03-09 12:39:31
作者: 范进学  

  

  摘 要: 宪法实施,到底实施什么? 首先,法律实施不意味着宪法实施; 其次,国家机构规范的实施也不意味着宪法实施; 宪法实施最终实施的是人权规范,即基本权利规范。因为基本权利规范的实施是宪法实施的本质与目的所在,只有它得到实施才能真正保护公民个人权利与自由; 而权力规范实施也旨在保障基本权利。与此同时,还需要对宪法实施的机制进行追问,即宪法实施依靠的力量是什么、宪法实施能否进入司法适用、现有的宪法审查制度能否成为宪法实施的有效机制以及“后三十年”宪法实施急需解决什么问题等等。

  关键词: 宪法实施; 基本权利规范( 人权规范) ; 宪法审查制度

  自1982 年宪法颁布,迄今业已三十年,“全面贯彻实施宪法”已成为执政党“依法治国”基本方略的重要内容。然而,在中国,宪法实施到底是实施什么,还是一个需要在学理上进一步思考的问题,下面,笔者拟就该问题进行探讨,以求教于学界。

  

  一、宪法实施的问题之辩

  

  ( 一) “法律实施即意味着宪法实施”之辩

  长期以来,一直存在这样一种宪法实施的观点,即法律是宪法的具体化,法律的实施就意味着宪法的实施,法律权利的保障就意味着宪法权利的保障。早在 20 世纪 90 年代末期,张友渔就指出: “宪法只能规定原则,规定最基本的问题,条文比较抽象一些,不能很具体,要贯彻实施宪法还必须通过宪法制定的法律”[1]183; “它的各项规定只有通过各种具体法律加以体现才能得到实施。……只有宪法而没有具体法律,宪法的各项规定就很难得到贯彻。”[1]259该观点又被“马克思主义理论研究和建设工程重点教材”《宪法学》所采纳。该教材认为: “法律实施是宪法实施的重要环节,就国家机关而言,立法机关依据宪法制定法律,将宪法原则和规定予以具体化,行政机关依据法律作出行政行为,司法机关依据法律作出裁判,如果其行为违反了法律,可以通过法律机制予以纠正并追究法律责任,使之严格依法行使职权。就社会组织和个人而言,如果其行为违反了法律,要承担相应的法律责任。法律得到实施,便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施。”[2]根据该教材的观点,法律是立法机关依据宪法将宪法原则和规定予以具体化的行为规范,行政机关依法执法、司法机关依法司法、社会组织和个人依法守法不仅使法律得到了实施,同时也使宪法得到了实施。总之,法律实施即意味着宪法实施。虽然该教材是“马克思主义理论研究和建设工程重点教材”,其观点意义重大、影响深远,但笔者不得不对该观点提出质疑和辩驳。

  首先,法律实施不等于宪法实施,法律实施也不是宪法规范实施之全部。宪法的某些原则与规定的确需要法律的具体化,譬如中国宪法“总纲”关于国家政治、经济、社会、文化、卫生、医疗、公共道德等方面的政策性条款,总共 32 条,其中除第1 条、第 2 条外,其他条款的语言表述均为“主语+ 谓语 + 宾语”的方式,而主语除了第 3 条是“国家机构”外,其他皆为“国家”,如“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”( 第 4 条) 、“国家维护社会主义法制的统一和尊严”( 第 5 条) 、“国家保障国有经济的巩固和发展”( 第 7 条) 、“国家……可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”( 第 10 条) 、“国家保护社会主义的公有财产”( 第 12 条) 、“国家发展……事业”( 第 19 条至第22 条) 、“国家培养 …… 各类专业人才”( 第 23条) 、“国家普及……教育”( 第24 条) 、“国家推行计划生育”( 第 25 条) 、“国家保护和改善……环境”( 第 26 条) ,以及“国家维护社会秩序,镇压……制裁……惩办和改造……”( 第 28 条) 、“国家加强……”( 第 29 条) “国家得设立特别行政区”( 第 31 条) 等等。这些给付性或赋权性规定皆要求国家主动采取某种立法措施,予以具体的法律实施和保障。因此,宪法的“总纲”条款可以说必须由具体的法律加以规定和实施。然而,宪法的政策性条款不是宪法的全部,更不是宪法的核心与灵魂,宪法的核心与灵魂在于“公民的基本权利”部分。具体的法律也可能将宪法中的“基本权利”规范予以实施保护,譬如《物权法》之目的在于“保护权利人的物权”,即依法保护“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权”( 《物权法》第 2 条) ,这实际上是对宪法第 13 条关于“国家依照法律规定保护公民私有财产权”的具体化,因而《物权法》的实施在某种间接意义上可以说使宪法第 13 条的规定得到了实施。但具体化的《物权法》对于公民私有财产权的规范保护与宪法之于财产权的规范保护依然是两种性质不同的概念,《物权法》的实施不等于宪法的实施,其中最本质的差异在于宪法与《物权法》所规范与防范的对象不同。宪法规范的对象主要是国家或政府的抽象行为,《物权法》规范的对象则是平等主体之间的民事法律行为。对于民事主体的侵权,“权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”( 《物权法》第 32 条) ,但是,如果国家或政府的抽象行为侵害了公民的私有财产权利,譬如政府征收或征用公民财产的行为,就无法依靠《物权法》的实施得以救济,必须依靠宪法上的救济在宪法层面进行治理。所以,宪法实施与法律实施是不同意义上的法律实施活动。即使法律得到了有效实施,也不意味着宪法关于基本权利规范也得到了实施,何況在宪法实施不好的前提下,法律的实施是难以实现的。因为宪法没有实施或实施得不好,其结果就意味着宪法缺乏应有的权威,没有权威的宪法,就没有权威的法律。

  其次,宪法实施不同于法律实施之深层原因还在于宪法权利与法律权利之不同。宪法权利在宪法上就是公民的基本权利或人权。公民的基本权利之所以是基本的,在于这些权利是公民作为人应该享有的道德权利,是人所固有的资格权利,仅仅基于一个人的资格所具有的权利,不是国家或政府赋予的,也不是宪法自身创设的,而是以宪法的名义加以确认的。因此,它们先于宪法并高于国家或政府,国家或政府只能扩大和保障,而不能限制或者克减。宪法权利或公民基本权利实现的义务主体是国家或政府。宪法权利可以同时由法律予以确认与保障,由此形成法律权利,然而法律权利往往是一种与利益有关的权利,法律权利实现的义务主体一般是自然人或法人。譬如财产权既是宪法权利,也是民法权利,宪法和法律从不同的层面给予财产权以保护: 宪法层面保护的是公民财产权免遭国家或政府的侵害,而民法层面的保护则是免遭自然人或法人的侵害。诸如此类的宪法权利与法律权利可以同时并存,但不能说法律权利得以保障就断言宪法权利也同时得到了保障。其实,近代宪法的出现就是基于法律无法遏制国家或政府层面对个人权利的侵害的结果,因为法律是国家制定的,其既可制定法律,也可废止法律; 当国家或政府以“法律”的名义侵害个人的权利自由时,法律自身是无力保护个体权利的。所以,法律权利之保障不能视为宪法权利之保障。

  再次,法律实施与宪法实施采取不同的进路。法律实施机制是人民法院之各个具体法庭的规范适用与规范解释,而宪法实施机制也同样需要实施宪法的具体机构。凡是法律上的诉讼,往往通过法院可以得以实现,而宪法上的诉讼,人民法院却一般不予受理,因为它缺乏解决宪法诉讼的职能。譬如财政部于 2012 年 3 月 17 日制定的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》构成了对公民财产权的侵害,这样的诉讼难以通过行政诉讼予以实施救济,因为法院行政诉讼法庭没有受理政府抽象行政行为的职权,需要专门的宪法诉讼法庭才能胜任。再譬如,农民工随迁子女高考受限的户籍性规定以及法院法官作为“劳动者”常态化的加班加点的做法皆涉及对宪法第 43 条关于“中华人民共和国劳动者有休息的权利”的规定以及宪法第 46 条关于“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”和第 33 条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定的侵犯,而这种宪法权利的诉讼在中国人民法院是不可能受理的,只因为它们是“宪法上的诉讼”,而非法律上的普通诉讼。换言之,仅仅通过法律实施无法涵盖宪法权利规范实施。

  最后,将法律实施等同于宪法实施具有极大的危害性。法律实施意味着宪法实施的观点根本否定了宪法实施的必要性。既然法律得到实施便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施,那么,宪法实施还有存在的必要吗? 以法律实施取代宪法实施的观点实际上否认了中共十七大报告中关于“加强宪法和法律实施”的共识以及胡锦涛同志在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上讲话的内容。其实,宪法实施才是法律实施的关键,宪法实施意味着宪法权威的树立。如果宪法没有权威,又何谈法律之权威呢? 在此意义上,“依法治国首先是依宪治国”之命题才能成立。因此,法治首先是宪法之治,没有宪法之治的“法治”,不是真正意义上的法治。而法律实施即为宪法实施的观点无疑是欲通过“法律”树立“宪法权威”,这种做法可谓本末倒置。

  ( 二) “国家机构规范实施即是宪法实施”之辩

  除上述关于“法律实施即意味着宪法实施”之外,还有一种被普遍认同的观点,就是“国家机关规范实施即是宪法实施”论。当宪法被指责为“闲法”状态时,有人就会辩驳说,宪法关于“国家机构”的规定都处于实施之中。国家机构按照宪法规定建立,其职权也依照宪法规定运行,譬如各级人民代表大会按照宪法规定每年举行一次,并依照宪法行使其职权; 全国人大常务会依照宪法定期举行常务会议,并行使职权; 国务院依照宪法定期举行国务院常委会议,并行使其职权,如此等等。因此,不能说宪法是一种“闲法”,“国家机构”规范的实施也意味着宪法的实施。

  宪法中“国家机构”的规范是中国国家机构设立的依据与职权来源。由于中国宪法对国家机构职权的规定采取了列举加概括相结合的方式,因而国家机关的职权在理论上可以说处于“无限”之中,即权力无限而非“有限”。当权力与权利同处于一个时空时,权力疆界愈大,则权利疆界愈小,两者成反比。当权力全部是列举式的,则意味着未列举的即是人民所保留的权利,权力者不得逾越; 然而,当权力边界不是纯粹列举而处于未定又有扩张之时,权利的疆界就极不确定,因为权力可能随时侵占权利的地盘。所以,由于权力规范是“活”的,而基本权利规范是“死”的,这就无法启动“权利制约权力”的宪法机制以权利来对抗权力的野心。如果“基本权利”规范不能有效实施,则只能任凭权力主体的宰割,“国家尊重和保障人权”就会成为一纸空文。所以,“国家机构”宪法规范的实施无法表明宪法的真正实施,只有让人们亲身感受到自身基本权利有保障时,才可以说宪法得以实施了。

  “国家机构规范实施即是宪法实施”论也否定了宪法关于基本权利规范实施的必要性。既然宪法关于国家机构规范的实施意味着宪法的实施,那就没有必要再谈宪法实施问题了。如果按照这种观点看待 1982 年宪法的实施,应当说已经实施得很好了,因为“国家机构”按照宪法规定得到了充分运行。然而,国家机构规范实施得再彻底,也无法取代公民的基本权利规定的实施,基本权利规范得以实施之日,才是宪法真正实施之时。现代宪法实施的重点是人权规范,没有一定的制度机制加以实施人权规范,就等于没有人权规范。人权规范不能充当国家的门面与摆设,它必须是实实在在的有效规范。假如一个宪法文件中写着人权规范,但一直无法启动实施的程序机制,那这种人权规范又有何价值与意义呢? 所以,宪法实施关键在于人权规范的实施。权力规范的实施只是宪法实施的一部分,而且不是最重要的部分。因此,它的实施不能取代整个宪法的实施,更不能取代人权规范的实施。

  

  二、基本权利规范的实施是宪法实施的本质与目的

  

  ( 一) 基本权利规范实施是宪法目的所在

  一部宪法无非涵盖两大部分规范内容,即一部分是权力规范,而另一部分是人权规范———基本权利规范。宪法实施之本质与目的何在? 宪法实施到底实施什么? 在笔者看来,宪法实施最终实施的是人权规范即基本权利规范,也就是说基本权利规范实施是宪法目的之所在。

  宪法目的为何? 自世界第一部成文宪法即1787 年美国宪法制定时就存在争议。美国学者一般认为,美国宪法之基本精神是: 联邦政府是授权政府,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《学习与探索》2013年1期
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