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陈柏峰:土地发展权的理论基础与制度前景

更新时间:2013-03-01 21:02:40
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  

  新北川县城规划区内的土地获得发展增益,就完全因为新县城的规划重建。由于土地位置具有不可移动性,因此在特定的城市规划之下,不同地块所可能获得的发展增益在实践中是不平等的。

  3、非农用地供应政策。第二、三产业的发展需要非农用地供应,从政策上讲,非农用地供应量是可变的,获准入市的土地增多,单位面积的土地可以获得的发展增益就会降低。如果非农用地的供应少于需求,入市地块就可以获得更多的发展增益;如果非农用地供给充分,入市地块的发展增益相对较少;如果非农用地可以无限度地供应,土地发展增益也许不会高于农业种植收益。但是,过多土地非农使用会带来不必要的浪费,故土地资源紧缺的中国有必要实行最严格的耕地保护政策。土地用途管制是现代国家的通则,这大概由于土地资源不可再生,一旦用于农业的土地不够,粮食安全就不能有所保障,饥荒就可能发生。由于国家实行土地用途管制,严控农地转化为非农用地,这决定了投入非农使用的特定地块可以产生巨大的发展增益。

  4、城市化速度。非农用地可以无限度供应,而需求不可能无限度增长,目前中国的非农用地需求主要取决于城市化的速度。如果城市化速度不够快,非农用地需求量就不会大,地价就不会高,土地发展增益也就不会高。相反,城市化速度越快,需要纳入城市规划区的农地就越多,就有更多的农地变成非农用地,从而分享发展增益。由于土地发展增益与城市化速度相关,因此即使放弃土地用途管制政策,也并非所有农地都可以获取高额发展增益。

  在上述四个因素的共同作用下,处在特定位置的土地非农使用,才可能产生较高的发展增益。土地发展增益从本质上来源于社会发展,是社会大众共同努力的成果,却因政府对土地和市场经济的干预而聚集于个别地块之上。认为土地只要非农使用就可以产生发展增益的想法,显然缺乏对实践的全局性理解。忽视土地发展增益的影响因素,就很难认清土地发展增益的来源,因此可能提出错误的理论和制度意见。

  从理论上讲,如果国家占有土地发展增益,同时存在让全民受益的具体制度安排,应该可以实现土地发展增益全社会共享。由此,土地发展权(益)国有模式具有其合理性基础。当然,这既不表明中国目前的制度模式完全合理,也不必然表明土地发展权国有就是唯一合理的制度模式。

  

  三、土地发展权的法律属性

  

  配置权利是为了保障利益,土地发展权是土地发展增益分配格局的法律保障。由于土地发展增益来源于全社会的共同努力,因此土地发展权的制度初衷应当是实现土地发展增益的社会共享。如果土地发展增益来源于土地所有权,那么将其完全分配给土地所有权人就是合理的,但事实上并非如此。因此,土地发展权不太可能是土地所有权的派生权利。这一点,还可以从法律理论上得以印证。

  (一)土地发展权与土地所有权的关系

  土地发展权派生论的立论基础是“所有权绝对”的观念。“所有权绝对”观念认为,土地是具有三维空间之物,地表上下能满足权利人需要的一定空间都是土地权利人的当然支配范围。古代罗马法有“土地所有权及于土地之上下”的谚语,后来注释法学家将其绝对化,解释为土地所有权“上达天空、下及地心”。1804年《法国民法典》贯彻了“所有权绝对”观念,它规定:“所有权是对于物有绝对无限制的使用、收益及处分的权利”(第544条),“土地所有权包含该地上及地下的所有权”(第552条)。“所有权绝对”意味着,土地的纵向范围不受限制,可以延伸至地上及地下无限的空间;权利人对土地上下空间的支配权,可以包含在土地所有权或使用权之中,也可以分离出来作为独立的物权。基于此,农民(农村集体)应当拥有完整的土地所有权,包括占有、使用、收益、处分等权能。其中,土地的使用和收益,包括直接使用收益,如种植作物、养殖鱼类;也包括间接使用收益,如保持水土、保护环境等;还包括选择性使用收益,即权利人可以选择未来使用收益;也包括存在性使用收益,如特定的自然资源的保留即可以获取收益。

  依据上述观念,土地发展权就被认为是从土地所有权中分离出来的一种物权,是通过土地利用的纵深扩展或用途变更来谋取更大发展增益的权利,它是土地所有权的派生权利。因此,土地所有权人理所当然地拥有土地发展权。[16]这意味着,农地无论以何种方式转变为非农用地,原所有权人都应当获取全部增值收益,只有这样才称得上“农民的土地产权完整”。从“所有权绝对”的观念出发,认为土地发展权从土地所有权中派生而来,自然就会主张农民(农村集体)拥有土地发展权。

  然而,即使不论土地发展增益的来源,上述思路的理论说服力也非常有限。二十世纪以来,所有权应当受到限制逐渐成为社会共识,并为各国立法所接受。在各国民法中,土地所有权都不是绝对的,而是受到了明确的限制,这一点首先体现在相邻关系中。[17]我国民法也不例外,《物权法》第八十六条至第九十二条体现了这种对所有权的限制。根据这些条文的明确规定,土地所有权因相邻权利人用水、排水、通行等受到限制,因相邻权利人建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等而负有必要的义务,因相邻权利人的通风、采光、环境安全、不动产安全等而负有必要的义务。

  土地所有权不仅受到私法的限制,还普遍受到公法的限制。在日本,土地所有权至少受到土地征收法、都市计划法、都市再开发法、国土使用计划法、自然公园法、自然环境保护法、都市绿地保全法、消防法、道路法、航空法、电波法、下水道法、河川法、森林法、渔业法、矿业法、采石法等的限制。[18]在德国,土地所有权至少受到建筑治安法、建设规划法、跨地区规划法、州规划法、自然保护法、文物保护法、长途公路干线法、航空运输法等的限制。[19]在美国,土地财产权至少受到水权、公共信托、航空、分区规划等方面的判例和成文法的限制。[20]同样,在中国,土地所有权也受到若干公法的限制,至少包括土地管理法、环境保护法、耕地保护法、航空法、渔业法、矿产资源法、森林法、文物保护法、防洪法等。

  在公法和私法都对土地所有权作出广泛限制的今天,依据“所有权绝对”的观念,认为土地发展权派生于土地所有权,主张土地所有权人应当得到土地发展增益的全部,这在法律理论上缺乏足够的说服力。

  不过,土地发展权的实现毕竟需要高度依赖于土地所有权,需要依赖于土地上下空间,因此会牵涉到地上权(建设用地使用权)、空间权,而地上权、空间权被认为是土地所有权的派生权利,它们都是设定在土地所有权上的用益物权。随着人类活动范围的扩大,空间逐渐成为稀缺资源,“空间权”的法律规范也随之产生,它对空间进行立体分割利用。日本、德国和台湾地区民法都建立了空间权制度,[21]我国《物权法》第一百三十六条也规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此,土地发展权的实现,似乎是建设用地使用权、空间权的应有之意。不过,这只是一种误解。因为土地发展权不仅涉及私法上的关系,还涉及公法中的土地规划、用途管制等。土地建设、使用和空间分割的前提是权利人享有土地发展权,若公法对土地开发有所限制,土地建设、使用和空间分割并不具现实可能性。例如,根据《耕地保护法》、《土地管理法》和某市建设规划,基本农田保护区内的某地块不能用于非农建设,其建设用地使用权、空间权就不可能设立。所以,建设用地使用权、空间权设立的前提是权利人享有土地发展权。可以说,土地发展权构成了对所有权、使用权、地上权、空间权等物权的限制。

  (二)土地发展权与国家管制权的关系

  公法中的土地规划、分区、用途管制等权力,在性质上属于国家管制权(警察权,police power),它隶属于国家主权。管制权是国家为了促进和维护公众的健康、安全、道德和一般福利,而扩大立法范围直至对个人进行干预的权力。[22]它是现代社会健康发展所不可缺少的,构成了立法保护公共卫生、公共道德、公共安全和整体福利的内在权力基础。土地规划、分区控制、用途管制、地方建筑准则、建筑从业许可等,都是国家在土地利用方面行使管制权的体现。管制权的实施不会给国家带来赔偿土地所有人价值损失的义务。[23]早在1926年,美国联邦最高法院在尤科里德村诉漫步者地产公司一案中,就稳固地确立了国家管制权行使的合理性。萨瑟兰大法官(Justice Sutherland)在撰写多数意见时,强调人口增长和城市化产生的各种新问题,指出现代的环境使得过去认为无理、苛刻而被否定的管理规定变得有其存在的正当性;他还指出,政府对土地分区规划的权力来源于管制权,把工业用途从居住用途中分开的条例规定可以保护住宅不受噪音、烟尘、异味以及其它类似侵犯物的干扰。[24]

  土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制。土地利用若不受限制,就无需所谓土地发展权,古代的土地利用就自由而不受限制,到了近现代,基于对土地开发利用进行管制的需要,产生了土地发展权的观念和制度。

  近现代以来,经济社会快速发展,由此产生了历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、粮食安全、土地利益均衡等多方面的需求,进而产生了土地分区规划和用途管制的需要。[25]经济社会发展导致城市规模不断扩展,建筑密度不断提高,一些区域的土地可以通过变更用途或提高利用度来获取高额增值收益。由于农业用地的收益远远不如非农用地,因此土地所有人有足够动力将土地改作非农用途。在经济利益刺激之下,人们有可能主动破坏历史古迹和自然风景,而建造更有经济利益的建筑设施。随着建筑物的不断增多,城市中心日益拥堵,这导致人们对开敞空间的需求不断增长。因此,除非基本农田、历史古迹、自然风景区、城市开敞空间等能得到法律的优先保护,它们因土地发展增益刺激而被破坏的风险才会降低。这样,就产生了土地规划和用途管制的需要。

  然而,土地规划和用途管制会限制某些土地的发展(非农利用或高强度利用),限制其对土地发展增益的分享,这样反过来增加了另一些土地(可以非农利用或高强度利用的土地)所能分享的发展增益。具体地块能否分享以及可以分享多少发展增益,与土地的自然属性无关,而与政府管制行为密切相关,政府的管制可以使社会发展的成果刚好集中在特定地块。土地发展权的制度初衷,就是政府为了贯彻土地利用规划,而对土地发展增益分配进行干预,以平衡并重构土地利益结构。如果赋予城郊农村土地无限制的发展权,就违背了土地发展权的制度初衷,它会使土地分区规划、用途管制所造成的土地利益落差缺乏平衡补救机制。因此,土地发展权与国家管制权的“限制”相伴而生,它力图平衡和解决土地发展增益的分配,以促进土地资源的有效利用,最终达到保护历史古迹、环境、城市开敞空间、粮食安全等目的。

  中国在土地利用方面行使国家管制权,体现在土地上,包括规定土地用途、编制用地规划、进行开发管理控制等多方面。我国城市土地归国家所有,农村土地归村集体所有。城市土地经审批后可以开发建设;农村土地要开发用于非农建设,需要先进行征收,转变为国有建设用地。国家垄断了土地开发一级市场,政府或其授权委托的企业,对农村集体土地进行统一的征收、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,然后在土地二级市场上进行有偿出让或转让。在土地二级市场中获得土地使用权的主体,要进行非农建设,还需要城市规划部门核发“一书两证”(建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证)。

  在国家管制权的作用下,我国法律虽未言明土地发展权,却近乎采取了土地发展权(益)国有模式。这至少意味着,农村集体土地的发展权(益)与土地所有权是分离的。英国、美国等西方国家则明确规定,土地发展权可以与土地所有权分离,土地发展增益的独立性,得到了普遍承认(下节有详细介绍)。英国、美国及我国的法律制度都不认为:土地发展权是土地所有权的派生权利,土地所有权人应当享有土地发展增益。也就是说,土地发展权(益)是一项独立于土地所有权的权利(利益)。随着法学理论和司法实践的发展,特定的利益上升为权利的现象不断增多,且不断被法律规范所认可。[26]因此,我国法律明确以土地发展权的形式调整土地发展增益,这可能是大势所趋。

  总结来说,土地发展权因国家管制权的行使而成为独立于土地所有权的权利,它可以构成对土地所有权的限制。因此,土地发展权派生论在法律理论上也缺乏正确依据和基础。

  

  四、英美两国的土地发展权制度及其启示

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本文责编:frank
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文章来源:《法学研究》2012年第4期
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