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曾毅:中国决策过程中的政府领导体制透视

——基于《朱镕基讲话实录》为主要线索的理解

更新时间:2013-02-28 16:30:21
作者: 曾毅  

  而到了九十年代以后,政治局及其常委会则成为与党章规定相符的日常的最高决策机关。最高决策机关的制度化运作显示了党的集体领导制度的制度化,而党的集体领导的制度化又必将推动党内民主。尽管很难了解更具体的政治过程,但从毛泽东到邓小平再到江泽民,党的集体领导的制度化与党内民主是正向关系。民主的难题之一是形成权威决策,而本文引用的权威文献反复告诉我们,党的集体领导的制度化和党内民主的加强,并没有妨碍权威决策———因为“集体领导与个人分工相结合”,分管领导或主管领导都富有高度的历史责任感、敢于负责,从而才不失权威决策的形成。如果说权威决策的形成有赖于权威的集体领导和敢于负责的个人相结合,那么很多该决策而无政策或政策已经形成而得不到有效实施的政治现象,则也说明了“集体领导与个人分工相结合”的体制的有效运转依赖决策者达成共识的能力。在此,引申出一个相关的挑战性问题是:一党执政下的执政有效性考量,不仅要视其政党内部团结程度而定,而且政党能否真正团结还取决于决策者是否达成战略共识以及政策执行共识的能力。

  第二,党政关系的新变化———政府政策动议权。虽然“党和国家领导体制”依然意味着党的组织的国家化,但经过多年的改革开放,包括制度演化所形成的事实性变革,今天中国政治过程中的政治体制已经不再是1958年党和国一体化体制,即“大政方针在政治局、书记处部署、国务院执行”,在很多重大问题上,国务院已经享有政策创议权。上世纪八十年代政治改革的目标是从党政分工到党政分开,九十年代之后则是加强执政党的建设,党政分开似乎不再是主要任务。诚然,对于由党建立并组织起来的国家而言,即在党国体制下,党政分开无疑是很困难的事,但随着执政党的制度化和法治化的加强,以及现代化事业本身的性质即专业分殊化趋向,会在客观上形成党和政的各自分工。因此,尽管党政分开不再是直接目标,但事实上却已经形成了政府的政策动议权,政府不再是简单的执行机关,而且在政策执行中也有很大的自主性存在。政府的政策创议权对理解中国的党政关系很重要。这显然说明了制度变迁的一个基本原理,即制度的形成并非都是可以设计的,而可能是政治生活逐渐演化的产物。由此可以预计,随着制度化和法治化要求的进一步提高和宪法政治的迫切需要,即使不是刻意地追求党政分开,政府尤其是在中央政府层面,其政策动议权将会加强而不是减少。

  第三,政治权力主体的变化。中国的政治权力关系已经不再是过去的党政关系、中央-地方关系(块)、部门关系(条),还增加了市场力量以及由此而形成的政府-市场关系。在市场利益的驱动下,尽管总理讲话、批示甚至亲自到地方去督促某项政策或指令,但已经有了独立的市场利益的企业甚至是国务院直管的国有企业,最终也会按照市场的法则去运转。这就意味着,市场力量的注入使得传统的政治体制的运转程序和办法更加困难甚至失灵,过去十年日益强大的利益集团就是一个很好的脚注。由行政垄断而导致的行业垄断事实上形成了一个错综复杂的利益集团格局,他们都直接或间接地影响着政府的决策和政策的执行,因而可以说是一种新型的权力主体。由此说明,市场经济不但要求政府体制的改革,还对政府和市场的关系以及国家和社会关系提出了新挑战。对此,党的十八大也不否认,提出要理顺政府和市场的关系。在权力体制没有得到根本改革的前提下,市场经济带来的新型的权力关系将会带来治理上的更大挑战。

  

  参考文献:

  [1][美]库恩.他改变了中国:江泽民传[M].上海:世纪出版集团,2005.

  [2]凌志军.变化:1990-2002年中国实录[M].北京:中国社会科学出版社,2003.

  [3]朱镕基讲话实录(第3卷)[M].北京:人民出版社,2011.

  [4]杨光斌.中国政府与政治导论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

  [5]朱镕基讲话实录(第2卷)[M].北京:人民出版社,2011.

  [6]朱镕基讲话实录(第1卷)[M].北京:人民出版社,2011.


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文章来源:中共天津市委党校学报2013.1
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