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曾毅:中国决策过程中的政府领导体制透视

——基于《朱镕基讲话实录》为主要线索的理解

更新时间:2013-02-28 16:30:21
作者: 曾毅  

  朱镕基回应:“由于情况说不清楚,我请他们和综合部门对清口径后,两个月后再来谈一次。”[5](P165)也就是说,朱镕基当时就决定不给钱。同样,1994年6月3日,建设部长侯捷向分管金融工作的朱镕基报送《关于请求解决城市拆迁安置住房建设专项贷款资金的紧急报告》,希望人行安排5亿元的专项贷款,用于沈阳、哈尔滨、上海等10个城市的拆迁安置住房建设。对此,朱镕基的批示是:“卖地收入首先要用于安置拆迁户,要国家来背这个包袱是背不起的。”[6](P509)直截了当地否定了建设部的要求。

  在涉及全局性问题上,分管领导也具有很大的主导权并具体负责操作,但最后的决定权在中共中央。由分管领导负责、党中央决定的全局性问题最典型地体现在朱镕基对金融体制和财税体制的改革上。

  作为分管金融工作并兼任人民银行行长的朱镕基副总理,对银行体制进行两次大的改革。一次是1993年决定将人民银行办成中央银行,与盈利性金融机构分离;将原来的专业银行变成商业银行;设立政策性银行。另一次是1997年东亚金融海啸中改革银行体制,即改变人行和国有商业银行分支机构按行政区划设置的状况。第一次银行体制改革的背景是,1992年邓小平南巡讲话后经济过热,其根源在于人行与专业银行的性质不分而导致的滥发钞票。为此,在1993年6月9日主持召开的关于宏观调控的国务院总理办公会上,朱镕基提出了13条应急措施,后来国家计委补充3条,形成了决定中国经济软着陆的“中央6号文件”,即《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》(简称“十六条”)。在1997年第二次银行体制改革中,朱镕基更是力排众议,主导了这次对中国市场经济健康发展起决定性作用的改革,并下发《中共中央、国务院关于深化金融改革,整顿金融秩序,防范金融风险的通知》,推动银行体制改革。

  和银行体制改革一样,体现市场经济性质的分税制,也是在朱镕基分管财税工作时期完成的。为了推动分税制改革,朱镕基“曾去了十几个省、自治区、直辖市,和这些省、自治区、直辖市的书记、省长、自治区主席、市长座谈,大家都能从维护大局出发,一致拥护分税制,愿意多做贡献,风格都很高。”[6](P418-419)但是,分税制在广东遇到阻力,中央决定不搞试点,1994年全面实行分税制。广东要求在2000年、最快在1997年实行分税制,并以经济增长较快的1993年而不是1992年的实绩为基数。为此,1993年9月9日~16日,朱镕基和李铁映带领国务院有关部门的60多位同志,与广东省“通过三次‘交锋’或者说三次交流”[6](P357),形成了《关于实行分税制问题致江泽民、李鹏并中央政治局常委的信》,建议同意以1993年为

  基数[6](P367-371)。这样,才有了十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》,大幅度地改革前述的银行体制,并于1994年在全国推行分税制[6](P410-429)。

  无论是银行体制改革,还是税收体制改革,政府副总理分管制度下的政策议程变成党的决定,制度渠道则是党的归口管理制度。在财经领域,党的归口管理组织就是中共中央财经领导小组。

  为改革银行体制和税收体制,国务院成立了专门的财政和税收改革领导小组,直接对中央财经领导小组负责。朱镕基这样讲:“我们准备根据中央财经领导小组的决定,马上成立财政和税收改革领导小组,设计、起草财政和税收改革方案。金融改革现在也成立了一个领导小组,正在加紧设计方案。”[6](P329)显然,这种事关全局的改革由国务院分管领导具体推动,但需要得到党中央的主管组织的批准。

  有的时候,比如需要紧急处理的重大经济问题,国务院已经成熟的政策议程则直接拿到政治局常委会讨论。比如前述应对经济过热的“中央6号文件”,事实上是1993年6月9日朱镕基主持的国务院总理办公会议上的讲话。朱镕基在这次会议上总结道:“我就讲这十三条……6月17日向中央政治局常委汇报,看常委们有什么指示,我们再研究……常委们原则批准以后,我们就制定文件一个一个下发,各项细化工作不能超过6月20日,这样6月底各项文件才能最后定稿。”[6](P298)可见,我们经常看到的冠有“中共中央、国务院”的文件,就是国务院创议、党中央认可的政策产品。这也就意味着,改革开放以来,虽然“党政分开”已经不再是主要目标,党政关系事实上已经发生了很大变化。

  

  三、综合协调机制

  

  目前,国务院下有将近一百个政府或政府职能部门,1998年国务院机构改革前更多。即使总理一年听一个部门主管的汇报,也要一百人次,这是难以想象的。为此,综合协调机制就建立起来了。综合协调机制是与前述的分管领导制度联系在一起的。综合协调机制有两类:一是常设的国务院内部的综合办公室,一是国务院内的各种领导小组或议事协调机构。

  分管领导制度不是说副总理每天直接面对其分管的政府部门,而是依靠国务院内部的综合办公室,有的时候分管副总理直接兼任办公室主任。在上个世纪五十年代,国务院设有8个办公室,每个办公室对应若干政府部门,即各个政府部门首先将情况汇总到国务院相关办公室,各办公室再向分管副总理或国务委员汇报。例如,在朱镕基任副总理期间,先是兼任国务院生产办公室主任,后来国务院生产办公室撤销,在原生产办公室的基础上成立国务院经济贸易办公室,由朱镕基副总理直接负责。国务院的各类综合办公室,事实上是协调各政府部门的主管机构,例如朱镕基副总理在讲到铁路运输的困难时这样说:“你们碰到任何困难以及不能解决的问题,都可以找主管部门解决。该找国家计委的找国家计委,该找国务院经贸办的找国务院经贸办……他们不能解决的问题,你们来找我;我解决不了的,可以找总理。”[6](P188)由此可见,国务院综合办公室对于分管领导制度的作用。

  与常设的国务院综合办公室相比,国务院的各种领导小组则是为应对某项特殊任务而建立起来的。中国政府管理部门繁多,很多的部门职能交叉和重叠,一个问题往往牵扯到若干主管部门,这就需要为特定任务而把相关部门都组织起来,协调相关领域和不同行政部门的工作。因此,领导小组一般由总理、副总理或国务委员牵头,由各有关部门、单位和地方行政首长组成,处理专项重大问题,例如全国救灾工作领导小组、国家科技领导小组、人口普查工作领导小组、贫困地区开发小组、三峡工程移民试点工作领导小组,等等。领导小组下设专门的办公室以协调工作,办公室一般都设在有关主管部门。

  建国以来国务院设置了不计其数的领导小组。目前,国务院领导小组的设置越来越制度化,把领导小组定位为议事协调机构。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定,国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并,由国务院机构编制管理机关提出方案,报国务院决定;为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,还应当明确规定其撤销的条件或撤销的期限。

  建国以来设置了那么多的综合议事协调机构,其本身就说明政府管理体制的设置存在一个老生常谈的问题,即职能交叉和重叠。任何一个事项都牵扯若干部门,即涉及若干部门的权力与责任,作为一种利益机构,各政府部门都在竭力维护自己的权力和利益,直至使自己的权力最大化。例如,1992年主持国务院讨论《全民所有制工业企业转换经营机制条例》初稿,朱镕基讲道:“我请各部门负责同志开会,发现有些主管部门不大同意这个《条例》,你不赞成这一条,他不赞成那一条。说来说去,是不肯放权。”为什么不肯放权呢?说到底是“国务院政府机构机构没有精简,职能也没有修改”[6](P139)。这是20年前的情况。由于大部门制依然有待落实,今天各部门争权争利而推诿责任的现象依然大量存在。

  

  四、政府领导体制与政策执行机制

  

  在总理负责制、分管领导制度和综合协调制度下,做决定并不难,难的是执行。正如朱镕基总理在国务院第一次全体会议上所讲:“我到国务院工作八个年头了,深刻地感到,出个主意是非常容易的……定个政策也不是很难,只要你虚心听取各部门的意见,群策群力,也可以出台一个好政策,但是要落实就难的很。那不是你写一大篇批示,下面就会照着做,根本不是那么回事,最难就在于落实。”[3](P6)因而,理解政府领导体制离不开对执行机制的理解。如何执行政策,相对于领导体制,执行机制在法律上很难系统地规定出来,更多的是“操作性规则”。

  在单一制体制下,国务院的决策应该由对国务院负责的各政府部门、地方政府以及作为准行政组织的国有企业去执行。但是,由于部门地方利益尤其是企业自身利益的考虑,中央政府的政策往往遇到执行难的瓶颈,媒体对此有大量报道,而朱镕基讲话更是权威性印证了这一点。1997年8月26日,国务院就棉花问题专门召开一个全国棉花工作会议,朱镕基在会上指示国家经贸委牵头具体落实新疆棉花顶替进口棉花,并把加工企业名单列出来。为保护新疆棉花,新的进料加工、来料加工企业一律不批,不增加[5](P423)。两个月后,国家经贸委《关于当前“出疆棉”落实情况的报告》反映,在“出疆棉”政策落实过程中存在新疆棉当地价格加运费已高于内地价格、国际市场棉花价格已经低于新疆棉以及购棉资金落实困难影响“出疆棉”合同执行等问题。为此,朱镕基批示:“从此事可以看出国务院文件也不起作用,令不行、禁不止,什么‘国有企业’都各行其是,国务院主管部门还有多大作用。“再次指示”各级主管部门和新疆自治区应严格按国务院定的政策办,不得打折扣,否则国务院想保也保不了。”[5](P473)

  但是,新疆那边的棉花依然全都积压着,而山东却在走私棉花。后来成为总理的朱镕基在国务院第一次全体会议上又讲:“对这件事情我用过经济和行政办法,也不知道开了多少次会,落实了没有呢?落实了,到目前为止,才卖出去几十万担新疆棉花。难哪!”[3](P7)同样,国务院发文取缔传销,主管副总理李岚清也专门做了重要批示,结果传销依然难以取缔。

  顺便指出的是,不但国务院的政策执行难,总理或分管领导的“批示”执行难,甚至总书记的“批示”有时候也难以得到执行。江泽民的终生好友沈永言拿着江泽民的批示去解决一项不公正的城市管理中的问题,以失败告终。当得知结果时,江泽民感叹道,“唔,那是地方保护主义,我有什么办法呢?”[1](P253)

  对于政令如何出中南海,朱镕基讲,“同志们,要落实、落实、再落实,你的文件发下去以后,你不下去跟着检查,没有多少人理你。”[3](P8)“我八年来的体会,就是要办一件事,不开八次、十次会议就没法落实。如果发一个文件,能兑现20%就算成功了,不检查落实根本不行。”[3](P6)

  由此可见,“检查”可以视为一个重要的“操作性规则”。这也就是我们在日常生活中经常看到的各种各样的检查小组、巡视小组、为执行某种政策的大检查,诸如安全生产大检查、食品安全大检查、铁路安全大检查、工程质量大检查、价格大检查、统计执法大检查、扶贫大检查、文物安全大检查、玩具安全大检查、“一房一价”大检查……不胜枚举。甚至可以说,“检查”在中国政治生活中无处不在,中国政治可以称为“检查政治”,离开了检查,政策和法律就无从落实。但是,为什么在反复“检查”之后依然问题重重?比如安全生产、食品安全等,政策之所以难落实而需要“检查政治”,而检查的结果又总是难尽人意,其主要原因就在于:第一,中国是一个大政府,其职权几乎涵盖所有层面,需要决策的方面无所不在;第二,中国政府的层级太多,即从中央到地方有5级政府,中南海的政令如何畅通,确实是一个权力学上的难题,尤其是在市场经济的条件下;第三,政府与市场关系的新变化,政府的指示已经很难约束市场主体的行为偏好。由此可见,要解决好上述问题,根本性办法在于法治,不但要建立法治政府,更要法治市场。“检查”只能是不得已的过渡性举措。

  

  五、几点发现

  

  《实录》的出版不但有助于理解中国政治过程,也为观察中国政治体制提供了权威性资源。朱镕基讲话其实都是决策过程的真实写照,而从决策过程即政治过程的维度看中国的政治体制,显然会比局限于规范性概念分析得出更生动、更深刻的结论。从决策过程而认识中国的政治体制,至少可以得出但又不局限于以下的发现。

  第一,党的集体领导制度的制度化。在上世纪八十年代,作为政治局和政治局常委会的办事机构即书记处是决策机关,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中共天津市委党校学报2013.1
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