熊伟:地方发债模式与政府间财政关系

选择字号:   本文共阅读 511 次 更新时间:2013-02-26 16:04

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熊伟  

在不同的国家结构形式中,地方享有的财政自主权不一样。联邦制国家的地方一般享有独立的发债权。单一制国家的地方能否发债,情况则相对复杂得多,其结论取决于该国的法治状况和财政体制。

中国地方政府受《预算法》的限制,迄今不享有独立发行债券的权力。不过,观察分税制实施以来地方债券发行的模式,可以体察国家在处理政府间财政关系问题上的困顿,为未来规范政府间财政关系提供一些思路,同时,对改进和完善地方债制度也会有良好的启示。

分税制实施以来的地方债发行模式

分税制财政管理体制实施以来,地方债发行受到《预算法》的严格控制。该法第28条规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

在不与上述规定相冲突的前提下,迄今为止,地方债的发行和偿还曾采取三种模式,即中央转贷地方模式、中央代为发行模式和中央代为偿还模式。三种模式分别有不同的考虑,但基本上反映出同样的问题,即,由于缺乏规范的法治化约束,政府间财政关系定位不清,地方难以成为独立的发债主体。

1. 中央转贷地方模式

1998-2004年实施积极财政政策时,中央政府曾经发行长期建设债券,并将一部分转贷给地方政府,用于国家确定项目的建设。在这种模式下,对于投资者而言,债务人其实是唯一的,即中央政府,而不是地方政府。中央转贷地方之后,中央成为地方的债权人,地方只是中央的债务人,而不直接面对投资者。对到期不能归还转贷资金本金和利息的,财政部将如数扣减对地方税收返还。

由于每年中央对地方都有大量的税收返还,如果严格执行上述规定,转贷资金的偿还根本不成问题。不过,不能偿还转贷资金的,往往就是财力不足的中西部地区的政府。中央每年除了足额进行税收返还外,还不得不进行大量的财政转移支付,才能维持这些地方的正常运转,如果扣减税收返还,必将使其陷入财政危机。最后执行的结果是,对不少地区而言,转贷资金变成了中央的财政拨款。

2. 中央代为发行模式

2009年,国务院批准地方发行2000亿元地方债券,由财政部代为发行,列入省级预算管理。中央代为发行地方债的基本原理是,在国务院核准的额度范围内,各省发行多少地方政府债券,需经同级立法机关审批通过,筹措的资金纳入本级预算管理。债券购买人名义上和发行债券的省份单独发生法律关系,债务人不再是中央政府,而是发行债券的各省级人民政府。

地方政府债券到期后,由中央财政统一代办偿还。地方财政要及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难,经批准,到期后可按一定比例发行1-5年期新债券,分年全部归还。对于未按时上缴的,中央财政根据逾期情况计算罚息,并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。

对债券购买人而言,既然地方政府债券到期后,中央财政统一代办偿还,这种做法和中央转贷地方并无二致。唯一不同的是,在转贷模式下,地方政府是间接的债务人,债权人无权向地方政府求偿。而在代为发行的模式下,地方政府是直接的债务人,债权人除向中央政府请求代还外,还可以直接向票面上列明的地方政府求偿。

3. 中央代为偿还模式

2011年10月17日,经国务院批准,财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市在国务院批准的发债规模限额内,自行组织发行本省(市)政府债券,列入预算管理,由财政部代办还本付息。

此次地方政府自行发债试点可谓意味深长。

首先,自2009年以来实施的代为发行模式并未废止,试点省(市)之外仍然沿袭既有的做法,地方政府债券由中央财政代借代还。

其次,列入试点的四个省(市)财力雄厚,容易取得债权人的信任,债券发行应该不存在困难。

再次,本次发行采取规模控制的办法,试点省(市)的发行额度由中央批准,地方不能自行其是,以便于有效控制风险。

最后,此批试点地方债券仍由财政部代办还本付息,其偿债保障机制与往年相比并无改变。

如前所述,无论是中央转贷地方,还是中央代发地方债券,就富裕地区的债务偿还而言,尽管中央需承担担保甚至直接偿还责任,但是,在目前的财政体制下,中央有足够的保障机制,可以督促地方提供偿债资金。

所以,试点地方自主发债之后,尽管中央仍然承担代办还本付息的责任,但是,由于这些地方经济发达,财政力量雄厚,中央其实也没有多大的风险。问题在于,果真如此的话,地方试点自主发债的意义何在?它想要解决什么问题?它又能够解决什么问题?

众所周知,债券究竟是由自己发行还是他人代为发行,这并不会影响投资人对债券风险的评价,债券的信用取决于偿还。因此,和中央代为发行债券相比,地方自主发债试点并无实质性突破,仅仅是在技术规则上的革新,帮助地方积累发行债券经验而已。

从地方债制度看政府间财政关系

从中央财政转贷地方政府,到以地方政府名义发行,但由中央财政代借代还,再到由地方政府独立发行,中央财政代为还本付息,地方发债的试验一步步在往前走。可以预料,在不远的将来,财力富裕地区可能拥有完全的发债权,自己发行,自己偿还,无需中央信用背书。西部地区还会继续借用中央信用。不过,如果地方财政收支没有稳定的保障,而是继续由中央政府单方面决定,独立地方的发债权对债权人未必公平。

既然无论采用上述哪一种模式,中央都充当第一债务人的风险,为什么《预算法》不全面禁止地方债券或者彻底放开地方债券?笔者以为,地方债蕴含着非常复杂的政府间财政关系。

在目前的财政体制下,无论是全面禁止还是全面放开,都不具有现实可能性。特例允许地方发债,但由中央转贷或中央代借、代还,是迫不得已的办法。只不过,相对于中央转贷,在预算管理方面,代借或代还的模式更加规范一些,别的方面并无实质改变。

中央之所以无法全面禁止地方举债,是因为地方政府确实有这样的需要。1994年之后,中国开始实行分税制财政体制,财力和财权都向中央集中,地方政府的财政能力很大程度上被削弱。然而在这段时期内,地方的财政支出不仅无法抑制,反而不得不大幅度扩张。由于财政开支不断扩展,而财政收入来源有限,地方政府自然会产生举借债务的冲动。

如果中央无视地方的现实需要,对变相举债行为严厉查处,以中央政府目前的高度权威,全面禁止地方债并非没有可能。然而,如果不改变政府间财政分配方式,又不允许地方正常或变相举债,捉襟见肘的地方政府就会成为“维持会”,其对经济发展的贡献自然会大大降低。一旦地方经济发展不起来,全国经济发展的目标就无法实现。因此,尽管中央对地方债务忧心忡忡,担心有朝一日演变成财政危机,但是,面对经济发展重任或其他特定需要,也只有暂时睁一只眼闭一只眼了。

笔者认为,2009年以来的地方债发行是有益的尝试。由于发债规模有限,对中央来说,财政风险也是可控的。即便有的地方政府最后无力偿还,需要中央兜底的数额也不会太大。然而,一旦取消规模和用途限制,放弃国务院的审批权,任由地方政府随意发行债券,对由此产生的财政风险,中央财政能否全部兜得住,就是一个大大的问题。

《预算法》虽然规定一级政府一级预算,并要求各级预算收支平衡,但地方政府并没有独立的收入权,而是受制于中央政府的单方面决定。可以作为例证的是,目前财政收支划分的依据是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。这份文件既不是行政法规,更不是法律,而只是一种规范性文件。这种形式本身已经预示了它的非稳定性。一旦有需要,国务院可以随时调整。事实证明,这种担忧不无道理。2002年,国务院推行所得税收入分享改革,将税收进一步集中到中央,仍然是国务院单方发文。

更为值得一提的是,在中央和地方的财政关系中,国务院本身是一个利益主体,而不是相对独立的第三人。国务院单方面决定中央和地方的财政关系,本身就否定了地方政府在财政上的独立性,使得地方政府无需为债务承担责任。如果一方面要求地方政府独立对外承担责任,无力偿还债务就实行破产,另一方面财政收入和支出的决定权都在中央,这对地方债券的购买人非常不公平。

综上可知,受现行财政管理体制的约束,将发债权完全下放给地方不现实。就特准地方发行债券而言,无论是之前的中央转贷,还是现在的代借或代还,都充分体现了中央的自知之明。毕竟,比起彻底下放举债权给地方,这三种方法风险相对较低。

不过,这些方法仍然只是治标不治本。中央为地方债兜底,这一点一直没有改变。更何况,相对于地方政府庞大的需求而言,每年2000亿元的发债规模无异于杯水车薪。为了解决建设资金的来源问题,笔者相信,地方政府还是会一如既往地变相融资。有鉴于此,不妨跳出固有思维的藩篱,从建设独立财政主体的角度思考地方举债问题。

地方债改革的法治化视角

如前所述,在中国现有的政府间财政关系模式下,地方债既不能完全禁止,也不能彻底放开。转贷制度虽然结果并不理想,但毕竟有助于中央控制风险。代借及代还制度比转贷更进一步,它在法律上将地方政府推向前台,使其与债券投资者建立直接联系。这既可以增加地方政府的风险意识,也有利于加强对资金的预算管理。

不过,既然实行一级政府、一级预算,地方政府就应该成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。而只有将财政收支划分纳入法律的范畴,使其脱离中央政府单方面的支配,地方政府才有可能在财政上独立。

如果能够做到这一点,对于地方债的发行和偿还,中央即无需为地方背书。地方政府只要获得本级人大的同意,且能够得到债券投资者的认可,就可以对外发行债券,不必经过中央政府的审批。

根据宪法的设计,中国是一个单一制国家,除了特别行政区之外,地方政府不是独立的法律主体,必须服从中央政府的领导。国务院统一领导全国地方各级行政机关,规定中央和省级行政机关职权的具体划分。全国地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。

不过,笔者并不认为,有了宪法授权之后,国务院就可以自主决定所有行政事项,包括与地方政府之间的财政关系。事实上,宪法赋予国务院的职权非常广泛,如果没有进一步的法律约束,就意味着国务院可以为所欲为。鉴于宪法的内容相当抽象概括,基于建设法治国家的要求,应该通过制定法律的方式将其落实。只有同时符合宪法和法律的规定,国务院行使职权行为才算是合法的。因此,比较合理的表述应该是,国务院“依法”领导地方政府,“依法”规定中央与地方之间的职权划分。

只有通过这种设计,才能平衡政府间财政关系,并使其相对稳定,不至于朝令夕改。也只有这样,地方政府的财政收支范围才能规范化,投资人对其偿债能力也才能合理评估。至少从财政法的角度而言,这样的地方政府才会具有“法人”资格:能拥有独立的财产,能独立行使决策权,能够独立承担责任。

虽然即便按照这种模式运作,地方政府仍然要接受国务院的领导,但是,游戏规则已经改变了。国务院只能在法律规定的职权范围内,按照法律规定的程序行使领导权。如果国务院希望调整财政收支划分,其自身再也无权单方面做出决定,而必须提请全国人大修改法律。如果全国人大的表决结果是同意,即表明中央和地方在新的形势下达成共识。假如表决的结果是反对,原有的规则还必须继续执行。

就政府间财政关系而言,需要制定的法律主要是两部,第一部是《财政收支划分法》,第二部是《财政转移支付法》。在2003年十届全国人大的立法规划中,《财政转移支付法》被列入“研究起草、成熟时安排审议”的类型。《财政转移支付法》最后没有安排审议,表明有许多问题当时难以解决。

而其中最大的问题是,缺乏《财政收支划分法》,政府间财政收入和支出的范围不确定,不能为财政转移支付奠定科学合理的基础。从这个意义而言,必须先制定《财政收支划分法》,然后以此为基础制定《财政转移支付法》。只要这两部法律能够制定出来,而且确实赋予了地方明确的财权,地方政府就可以自主决定举债,无需再经过中央政府的特别批准。不过,如果法律制定出来之后,只是进行政策性宣示,而具体管理仍然授权国务院,地方的财政地位又该另当别论了。

当然,地方举债本身可能产生系统性风险。为了防范这种风险,在《财政收支划分法》和《财政转移支付法》之外,立法机关还有必要专门对地方举债做出限制,既可以考虑单独制定《地方公债法》,也可以在《公债法》中分设“地方债”专章。地方是否发债,发行多少,这应该是地方自主决定的事情。但是,债务必须经过同级人大的批准,债务资金必须用于规定的用途。

为了防止地方滥发债务,损害投资人的合法权益,维护正常的财政金融秩序,还必须特别强调政府信息公开。公债不同于企业债,没有商业秘密可言。要求政府充分披露债务信息,不仅可以帮助投资者决策,而且对地方政府构成监督。有的学者专门研究公债对民主的促进作用,认为通过债权人对政府的监督和制约,国家行政权力会逐步学会谦卑,应该就是从这个角度而言的。

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