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徐景安:中国改革路线图研究

更新时间:2013-01-16 22:16:36
作者: 徐景安 (进入专栏)  

  

  经过30年的改革开放,望过去成就巨大,视现在问题多多,看将来前途未卜。中国的命运从来没像今天这样为世人所瞩目,对未来中国的走向更是众说纷纭,但大都是表达愿望、阐述主张、描绘目标,缺乏改革路线的研究。这是改革与学术的重大区别。学术可以以偏好的某种观点、主张、目标构筑一个体系,而改革则要从现实的此岸出发建造通向彼岸的一座桥梁。中国改革不仅需要目标定位,更需要工程设计;不仅需要决心魄力,更需要艺术方法。

  

  改革路线研究四原则

  

  研究改革路线,一是要确定方问与目标,往哪去?二是要制定步骤、方法,怎么去?改革是由社会领导集团主导、社会各种力量参与,自上而下与自下而上共同推动的结果。所以,需要综合考虑领导的决策力、精英的认同度与民众的利益点。

  一是最大共识原则。改革需要具有正义、神圣的旗帜,以凝聚人心、集聚力量、指导方向,同时又要具有不可辩驳性。如果改革提出的目标、口号,立马引起纷争,那就不可行。而这正是今天的中国争议最大的问题。以西方民主社会为参照的自由主义,以中国传统社会为参照的儒学文化,以斯大林模式为参照的社会主义,这三种主张水火不容。批自由主义是照搬西方,批儒学文化是封建愚昧,批社会主义是专制独裁。执政当局提出“既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路”,“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜”。但究竟什么是社会主义,什么是中国特色,需要有明确的质的规定性,也应有可以度量的指标,否则对改革方向和路径就失去了指导作用。目前,民间的改革主张,不为当局接受;当局提出的口号,又不为民众所认同。为此,我们必须在当局与民众之间以及各个派别之间找到公约数,在最大程度上达成共识。

  二是有序可控原则。中国现实的问题很多,存在于经济、社会、政治、文化、道德、生态各个领域,互相关联,盘根错节。究竟从何入手,解开一个个结,保证改革有序进行,这是需要花功夫研究的。中国最大的问题是权力得不到约束,必须实民主化的政治改革,这在很大一部人群中达成了共识。但是一个13亿人口的大国究竟实行什么样的民主模式,尤其是怎么过渡,保证局面可控,是个大问题。世界经验表明,极权制向民主制过渡固然有成功案例,但不少带来政局动荡与社会混乱。中国政治改革迟迟不启动,这是一个重要原因。

  三是民众普惠原则。改革有序进行,在很大程度上取决于改革能否给广大民众带来看得见的直接利益,这尤其是启动改革时需要考虑的。目前,贫富扩大,腐败严重,社会不公,民众怨气很大,集中表现在官民矛盾上。在民众利益得不到应有改善的情况下启动政治改革,就可能带来社会的激烈振荡。改革应该从民众最不满而又最容易改的地方改起。

  四是标本兼治原则。改革无疑要治本,但什么是本,一般认为是制度改革,而往往忽视了决定制度的价值理念、价值标准。比如认为所有制是经济制度的根本,有的把坚持公有制作为原则,有的把实行私有制作为方向,而判别所有制好坏的标准,是剩余价值如何分配。形式上是公有制,而剩余价值被少数人攫取是最坏的所有制。所以,把公有制作为社会主义的基本经济制度就是没有抓住根本。又比如宪政被认为是政治改革的目标,但宪政只是实现和保障最高价值的手段。那么今天的中国可以共同接受的最高价值是什么?这个问题不解决,宪法的依据是什么,宪政的基础又何在?这就是说,我们必须在决定经济、社会、政治、文化的元问题上取得共识,才能推进制度改革。治本要与治标相结合,标是本的表现与反映,从标入手,逐步解决本的问题,这在制定改革的步骤、方法中应该考虑的。尤其是改革的启动不应立即攻坚,这会欲速而不达。

  

  以幸福中国为旗帜与目标

  

  幸福是人的终极目的,让所有成员幸福是社会的终极目标。人类追逐财富、权力,向往自由、平等,要求公平、正义,遵守道德、法律,虔诚理想、信仰,说到底都是为了幸福。幸福是人类的最高价值,幸福利益是人类的最高利益,人类的历史就是追求幸福的历史。因此,英国哲学家休谟说,人类的一切努力都是为了幸福。

  自由主义强调个人权利、儒学文化强调仁爱他人、社会主义强调整体利益,实际是构建人类幸福大厦的三个要素。自由主义追求个人幸福是幸福大厦的基础,传统文化追求他人幸福是个人幸福基础上的提升,社会主义追求大家幸福是个人幸福基础上的普及。如果抛弃自由主义,反对个人幸福,所构建的大厦必定是地狱。如果抛弃传统文化,忽视他人幸福,所构建的大厦就是战场。如果抛弃社会主义,忽视大家幸福,所构建的大厦就是危房。

  中国特色社会主义,就是根据中国国情建立的幸福大厦,自由主义、传统文化、社会主义都是不可缺的元素,物质幸福、情感幸福、精神幸福则是幸福的三个来源。中国是人口众多、资源短缺的大国,按人均GDP永远赶不上欧美,因此,中国人的幸福不可能学习美国人的高消费,也不可能像欧洲那样实行高福利,在物质分配上应该在保障全民基本福利基础上适度拉开差距,在鼓励物质幸福的同时,引导追求情感幸福与精神幸福。

  中国特色社会主义也就是建设全面小康。所谓小康就是物质富裕程度不如西方发达国家,所谓全面就是推进经济、社会、政治、文化、环境的建设,因此,全面小康应具有六大基本特征,即经济殷实、物质低耗、环境清洁、政治民主、社会和谐、精神愉悦。这也是创建幸福中国所必须的。全面小康与西方现代化比较,除了物质水平一项不如以外,其余项等同于或优于西方现代化。而全面小康的这一弱项,正是换来与地球生态的协调、人类社会的持续,全人类都能实现,这实际不是缺点,而是优点。全面小康不仅作为中国,而且可成为地球人类共同追求的目标。

  中国特色社会主义,建设全面小康,创建幸福中国,这三个实际上是同一个概念。既然如此,为什么还要提幸福中国呢?这一概念更具有包容度、开放性,所有有助于幸福的元素都可以吸收;符合最大共识原则,既符合共产党的意识形态,又具有普世价值,绝大多数人都能接受。

  

  从解决民生问题入手

  

  幸福中国的主体非常明确,就是中国的全体民众。幸福不幸福,最终老百姓说了算。民众幸福也就成为改革的总目标、总纲领,为改革指明了方向,也确定了改革的步骤,从民众幸福关联度最高的地方改起。当前,民生是影响民众幸福最主要的问题,并成为中国社会、政治、经济问题的焦点。民生不改善带来众多的社会问题,成为政治不稳定的因素,又造成内需不足影响经济发展。

  为什么民生问题早就提出而收效甚微呢?关键还是执政目标、执政理念问题,以发展为第一,对各级政府来说,头等大事是保增长。政府为发展舍得花钱,民生总是摆在最后,结果问题越积越多。如果执政目标、执政理念是民众幸福,保障与改善民生就会放在第一位,中国的民生向题是完全可以解决的。

  一是摆正发展与民生的关系,发展不是目的,是手段,保障与改善民生才是发展的出发点与落脚点,不能离开民生,甚至损害民生去追求发展。二是制定保障与改善民生的长远规划,目标化、制度化、系统化来解决民生,改变一年办几件实事的零敲碎打的做法。三是增加民生投入总量,国有企业实现利润5万亿上交50%、政府土地出让金3万亿拿出30%、政府三公消费1万亿减少20%,加在一起就是4.2万亿,还有什么民生问题不能解决?四是调整民生支出不合理结构,减少以至消除特殊群体对民生资源的侵占,真正实现公共服务均等化。应该说,按中国的财力,建立普惠全民的福利保障制度,已具备条件了。

  民生改善,有助于消除民众积怨,缓解官民矛盾,为改革有序进行创造条件。

  

  抓紧财政体制改革

  

  民生问题的根子在财政资金的分配上。我国财政收入从1995年至2011年年均增长20%以上,大大超过经济增长。这是全国人民的钱袋子!一起码要做到公开透明,钱花到哪里,谁花了。可是至今遮遮掩掩,让大家看不清、看不懂。二钱怎么花,预算总得批准吧。可我们是先斩后奏,每年各级人大开会审议预算时,钱已经花了。三钱花了,该审计吧,审计权也不在人大。我国财政收入已达到12万亿,还不算预算外收入,这么大一笔钱,无人监督,政府想怎么花就怎么花,自然出问题,政府自利倾向越来越严重。有了钱先给自己长工资、买车子、盖大楼,再加公款接待、公款出国,还有免费医疗,退休了有超过其他群体的养老、医保。领导干部更有各种特权享受终生保障。公务员人数越多,财政开支就越大。而编制权又在政府,加不了行政编制,搞事业编制,或者聘用合同工,总之财政供养人员越来越多。铁岭市与新乡市的市级领导人数分别是纽约和东京的7.2倍和6.1倍。一个贫困县县长热线的接线员竟设了8个事业编制。所以中国有9个大盖帽管1个破草帽之称。

  为什么要政府,是提供公共服务的需要,政府开支是公共服务的成本,当然要尽可能降少成本,包括控制公务员人数、控制行政开支,以尽可能增加公共服务的投入。可是,要多少公务员、要多少开支,政府自己说了算,还不让看帐本,或者不让看懂,说是要保密。中国的民生问题,说到底是政府以代表人民利益为名,侵占了公共服务资源。

  政治改革的首要问题,是看紧钱袋子。民主国家议会开会最重要的议题是审议、批准政府预算。美国某镇议会开7天,其中5天是审议预算,包括警察局买车与增加编制。我国称为社会主义国家,所谓社会主义就是维护、保障社会公共利益的社会。恰恰是最关系公共利益的财政,不透明、不监督,爱怎么花就怎么花,这怎么是社会主义? 财政体制改革必须先行。这需要强化人大的职能,人大开会应提前审议年度预算,预算调整也必须经人大批准,编制、审计应隶属人大。这就进入政治改革的范畴了。

  

  政治改革从易做起求突破

  

  政治改革怎么搞,争议、变数最大。我的观点是不求彻底,求渐进;不求过瘾,求可控;从易入手,求突破。

  一是立即实行网络民主。网络已经基本做到言论自由了,但是管理不规范,随意封闭网站、屏蔽言论时有发生,应制订网络管理法,对于色情暴力、颠覆政权、分裂国家、制造谣言、人身攻击、传播病毒等言论、行为予以制止,并依法追究法律责任。除法律禁止之外,有言论自由,不得干涉。妨碍、侵犯言论自由的,按违法处置。县级以上政府都要设立网站,除发布政令外,应开辟专栏,吸收民意、接受投诉。政令出台前应征求民意。党政负责人可在网上与民众讨论对话。政府可设立网络信息、网络动态、网络建议,收集、反映民意,使网络成为党和政府同民众沟通的平台和桥梁。所有国策、法规、条例、规定出台前都要征求民意,出台后允许批评。中国网民人数已达5.38亿,中国的政治民主可以从网络民主起步。

  二是党政领导人从基层到中央逐步实行差额选举,一搞差额就不一样了,候选人得发表施政纲领,光念稿子、说空话就不行了。选上了,下一屆开会就得述职是否兑现,没有得到多数票通过就下台。落选的就任纪委书记和监察局长,他们的首要任务就是监督党政一把手,发现违法乱纪查处后,他们可以经选举后替补。这就改变了党政一把手无人监督的局面。

  政治改革叫了那么多年,一直不起步,从容易的做起,这是可行的思路。

  

  法治与宪政是中国改革的最大难点

  

  对于中国来说,法治更为重要。法治的口号早就提出,我们也出台了不少法规,但一个奇怪的现象,越讲法治,腐败越烈。什么是法治?法治的本质是限制权力,可我们的法治大都是治老百姓的,这样办事越来越难。怎么办呢?找当官的通融一下,什么都好办,权力腐败也就越来越严重。实行法治,一是立法必须经过民主程序,充分征求民意,由人大审议通过。二是司法、监察独立,前面讲的纪委书记和监察局长的首要任务就是监督党政一把手,就是这个意思。由政法委统管公检法,对一把手负责的体制必须改变。

  中国实行宪政的路更长。改革派高举宪政大旗,要求落实宪法规定:“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”保守派则依据宪法批判国务院先后两次提出“鼓励、支持和引导非公有制经济发展”条例,是“对国家和全国人民根本利益的叛卖”。宪法规定 “国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”,而2010年在全国经营性总资产中,公有制经济与私有制经济的比重已达27%与73% ,由此认为改革已背离社会主义。

  这就必须修宪,问题是我们依据什么原则与理念来修宪?西方宪法的核心价值理念是保障个人权利,社会主义的核心价值理念是什么,至今没有明确的表述。传统社会主义强调:一是整体利益高于个体利益;二是整体利益不是所有人的利益,(点击此处阅读下一页)

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