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靳薇:如何减少“PX类冲突”中的“共输”

更新时间:2012-12-26 16:54:47
作者: 靳薇  

  

  环境群体事件在中国各类群体中已越来越突出。今年10月,宁波就爆发了一起PX事件,以致市政府郑重表态:坚决不上PX项目!近年因类似的冲突而被迫取消或缓慢进展的项目,较为著名的还有:厦门PX项目、大连PX项目、上海磁悬浮线、广州番禺垃圾焚烧厂、天津PC项目、四川什邡钼铜项目等。这些项目和工程,原是地方政府为促进经济社会发展、推进城市化和现代化、提高GDP而千方百计争取来的,但却由于民众的上访、“散步”、“购物”、大规模抗议游行甚至发展到群体性事件和激烈冲突,不得不放弃。“PX类冲突”的结果往往是政府、企业和民众三方共输:政府权威性公信力受损、前期投入无回报,企业蒙受经济损失,民众情感受伤害、就业等发展机会丧失。

  如何减少此类冲突造成的损失,如何化解民众抗争,对相关冲突进行有效管理,地方政府决策者有必要在落实科学发展观、推进社会发展的过程中认真考虑。

  

  什么是“PX类冲突”

  

  此类冲突又被称为“邻避冲突”。邻避为 NotinMyBackyard的中文表达,即“不要在我家后院”。邻避冲突自20世纪70年代初期起开始在欧美发达国家出现。这些冲突是因一些设施的选址引起的,如监狱、焚化炉、核电厂等。这些设施的建设对公共利益有好处,但公布选定的厂址后往往遭到当地居民的抗议和反对。

  邻避设施大致可分为污染性设施(在生产过程中对空气、水或土壤可能产生污染,如化工厂等),空间摩擦设施(赌场等),不愉悦设施(火葬场、传染病院等),厌恶性设施(可能会影响附近居民的健康,如垃圾焚烧厂、垃圾掩埋场等),风险集中设施(核电厂等)。

  我国改革开放30多年来,随着经济的发展和城市化加速,相关设施建设的需求增加,同时,民众对环境的质量要求和维权意识也在提高。这样,对“PX类项目”即邻避设施的规划和建立,就出现了若干理性和非理性的抗争行为。

  邻避冲突产生的直接原因是对邻避设施的厌恶。相关设施有利于经济发展和公共福利,但负面效果却主要由当地居民承担;现实中各种邻避设施灾难的发生,加剧了居民的心理恐惧。冲突发生的深层次原因为,民众环境权益意识的提高和对环境权益的维护;还由于民众与专家对风险认知的不同,民众更多是从直觉和感性出发,专家则是从技术和概率出发。居民在决策中的主体地位未受到尊重,是冲突的心理原因。

  近年发生过一些较著名的邻避事件冲突,这些冲突事件有以下特点。

  1.相互信任低落

  民众、地方政府、企业等利益相关方存在信任鸿沟。政府对民众不信任,认为邻避抗争是短视、非理性、自私自利的情绪行为,甚至是无赖行径,其中有些是打着环保的幌子,勒索环保回馈的“环保流氓”。

  民众对地方政府亦不信任。政府公信力的削弱使民众多倾向于怀疑政府所说的一切。某些地方政府漠视污染问题,在环评中造假。如 2009年广东番禺垃圾焚烧厂的环评中,由于政府官员、专家和厂商结成了利益联盟,其环评结果自然得不到公众认同。近年发生的血铅超标事件,多源于环评中的“卫生防护距离”造假。浙江德清事件中,500米范围内的113户居民被“遗漏”。广东河源事件的环评报告,将500米内的常住居民129户400多人的村庄完全忽略。这些现象,使得民众无法相信政府“控制污染”的承诺。

  由于相互的不信任,地方政府往往在项目起始阶段进行信息封锁,厦门的PX项目、上海的磁悬浮线、四川什邡项目,政府不公开信息的做法如出一辙。但民众一旦得知后,往往出现激烈反应,邻避冲突一触即发,三败俱伤。

  2.民众参与缺位

  邻避冲突还有一个共同点:冲突爆发后才出现弥补性的公众参与,而事前却是完全的参与缺位。地方政府认为,项目只要通过了环境影响评估,在政府网站进行公告后就可以开工建设。但是,许多地方政府的决策者没有意识到,现阶段,这种由专家进行封闭式评估,然后告知民众,甚至以公权力强迫其接受的决策模式已经运转不灵。由于在项目的论证和决策各个阶段,利益直接相关的民众都被置于事外,情绪性对抗就成了他们的直接反应。

  真实有效的环境影响评估可以减少、化解邻避冲突,只有在公众相信项目不会造成较大的污染或这种污染在技术的可控范围内,且政府可以保护民众免于环境灾难的前提下,才会平静地接受邻避项目。这就要求环境评估的全过程中实现公众真正参与。

  虚假的公众参与也难以减少邻避冲突。四川什邡的钼铜项目开工前,附近村民收到了村委会发放的“环境影响评价意见表”,表中列出了项目基本情况、项目对当地的好处,但对可能发生的环境风险却只字不提。

  

  地方政府的决策者能做什么

  

  截至2009年底,中国内地已经有13家PX生产企业、16套生产装置。从厦门迁建的PX项目,也在福建彰州彰浦县落脚。世界各国的PX装置也不断上马。在现代化、城市化的进程中,PX、PC或相关的邻避项目的建设是必然的。这就要求我们各地方政府的决策者,不要仅仅充当平息事态的救火队长,更要重视近年邻避冲突的经验教训,化解和减少冲突。

  很多国家和地区的实践证明,技术缓解和环保补偿是减缓邻避冲突的两种重要工具。而这些工具能否发挥作用,取决于公众能否真正参与其中。专家建议,相关决策者可从以下两方面进行尝试。

  1.有效沟通

  民众的邻避抗争来源于对项目的不了解以及对风险不确定性的担忧,这就要求政府对风险群体进行积极的有效沟通,把“知”的权利给予民众,将邻避项目的各种资讯包括收益和风险等告知民众,从而获得民众支持。政府可以通过电视、报纸、广播和互联网等媒介进行信息公开,利用社区的公告栏等进行公示,甚至在必要时进行面对面的沟通。

  面对高涨的邻避抗争和运动,政府往往不愿意主动开放邻避项目的环评和危害等老百姓关注的信息,但最后不得不面对过激抗争并妥协,形成恶性循环。2007年以来发生的邻避冲突事件基本上按同一模式进行:政府宣布项目启动―民众抗议―冲突升级―政府妥协―项目延期、迁建或停止。地方政府的决策者并没有积极吸取其他地方的教训,甚至为了避免公众的反对,进一步封锁信息。而在互联网时代不可能成功的信息封锁举措,更加激化了矛盾。

  瑞典比较重视对民众进行环境风险与核能安全风险等内容沟通。瑞典的核能安全机关与辐射保护局,为了体现政府的透明度和获得公民的信任,设计了风险沟通模式(RISCOM),主要包括信息透明、风险评估、组织参与和公民参与等内容。过去十余年间,曾有5个欧盟国家借鉴瑞典的RISCOM模式解决核废弃物等邻避设施的争议。

  各级地方政府有必要在积极借鉴国外成功经验的基础上,构建符合中国国情的有效沟通模式。可以采取信息公开、问卷调查、民意访谈、召开听证会等方式,加强民众、专家和政府官员间的沟通交流,防止矛盾激化,化解邻避冲突。

  2.促进民众参与

  如果邻避设施的选址过程是暗地操作,一旦居民知道自己居住的范围就是邻避设备的兴建地址时,由于毫无心情准备,在愤怒和惊诧情绪的支配下只会誓言抗争到底。江苏无锡东港镇的村民发现真相,是在建设的垃圾焚烧厂点火试验时;而广州番禺的业主直到媒体大篇幅报道后,才知晓身边将建垃圾焚烧场的消息。这加剧了民众对政府不信任和恐慌情绪,随后就爆发了抗议。

  要减少邻避冲突和事件,必须促进民众的全程参与。不仅要参与环境影响评价、安全评价等环境论证阶段,还要参与邻避设施选址和补偿等决策阶段,重要的是在邻避项目的规划期间参与,而不是在冲突爆发后才参与。

  环境论证阶段的参与,可帮助民众真实了解邻避项目的风险和可能获得的收益;而参与补偿决策,则有可能在反映民众对补偿回馈的真实需求前提下,增加邻避项目的被接受度。

  台湾地区曾积极推动环保协议书制度,以保证民众参与邻避项目的环保补偿。此制度要求民众和厂商之间签订环保协议书,就环保补偿的内容、方式和年限等作出具体规定。“希望透过社会各界的监督力量,由政府机关当公证人,由工厂和居民签订‘不污染后院’的君子协议书”。这种制度虽存在缺陷,但在台湾宜兰县和台南市已经有成功案例。台湾注重民众参与邻避项目规划的做法值得学习。

  德国采用“共识会议”的方式化解邻避冲突。地方政府在邻避设施选址建设前,会与当地居民代表沟通对话,反复讨论。而居民可选择自己信赖的专家主持环评,一同参与设施的规划、补偿等各个环节。虽名为“会议”,但达成共识的时间往往长达一年。尽管在初期付出很高的时间成本,却较好地解决了邻避设施的建设问题。

  相关数据显示,中国自1996年以来,环境群体性事件一直保持年均29%的增速。随着我国城市化的加快和公民权益意识的增长,可以预见,未来邻避冲突仍会增加。地方政府的决策者应该摆脱“邻避无意识状态”,不再用“不明真相群众的群体性事件”方法来简单处理。目前的治理策略只是使邻避设施的建设陷入困境,邻避冲突的解决也毫无进步,真正是“欲速则不达”。我们应借鉴其他国家和地区的成功经验,完善应对策略,减少冲突和共输,实现科学发展,保持社会稳定。(来源:学习时报 )


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