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彭真怀:中国需要什么样的新型城镇化

更新时间:2012-12-25 20:28:54
作者: 彭真怀  

  

  刚刚召开的中央经济工作会议提出,要积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量,把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务,把生态文明理念全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。这一表述,是继1982年家庭联产承包责任制、1992年社会主义市场经济体制之后的又一次制度创新,国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而重大的变化。

  

  全面、准确、深刻理解新型城镇化

  

  怎样理解中央经济工作会议“积极稳妥推进城镇化”的要求?现在有一些仁者见仁、智者见智的解读,其中最强烈的声浪是大中城市又可以进入新一轮扩张期。在我看来,“积极稳妥”四个字正本清源,切中积弊,具有特别明确的针对性和导向性。“积极”就是要因势利导,支持县城和重点小城镇优先发展,激活农民、农业和农村的根本优势,把各种有利条件转化为现实生产力;“稳妥”就是要趋利避害,限制4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市和251个地级城市(三沙市属特殊情况)的扩张冲动,从“三分管、七分建”转为“七分管、三分建”,提升大中城市的生活质量和幸福指数。

  早在2000年6月,中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,就小城镇建设提供了一种整体上的导向。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的九个“一号文件”中,也反复提出要搞好小城镇建设。但必须指出,有相当一批大中城市不顾客观条件,盲目攀比扩大规模,城市经济的三次产业结构二产占大头,二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头,而且近年来重型化落后产能还在加剧。不解开这个扣,我国经济就很难大步推进。严重性还在于,这些城市正在透支国家的承载能力,几乎同时遭遇资源、交通、环境和就业等多方面困难,已经到了非反思不可的时候了。

  在起草信阳市农村改革发展试验区报告时,我发现农民愿意进城的很多,其中76%的人更愿意进县城和重点小城镇。因此,抓住小城镇建设这个城乡关节点,就抓住了全面建成小康社会的大方向。这是一个治国新思维,牵一发动全身,具有纲举目张的战略统揽作用。如果下决心建设一批县城和重点小城镇,至少可以就地吸纳2.5亿~4亿农业转移人口。如果这些镇的建成区面积以每平方公里投资1亿~2亿元计算,每年就能带动不少于1.5万亿元的关联投资,增加两亿人的市场消费。这是一个大战略,是一篇大文章,是一项大课题,关键要看能不能做到目标不转移,矛盾不回避,精力不分散。

  现在,很多行业的前景都取决于农村购买能力,农民的腰包鼓不起来,整个国家就会失去内需拉动力。但小城镇建设又恰恰需求旺盛,带动作用突出,具有长期的向好趋势。引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院,或者建设一个特色市场,就可以把小城镇搞得有声有色。作为一种投资行为,小城镇的道路、桥梁和房屋建设能够消化过剩产能,直接拉动水泥、钢材、建筑、建材、装潢、冶金和机电等行业。作为一种消费行为,小城镇能够引领现代生活,改变量入为出的传统观念,现代家具、电器、电话乃至汽车进入农民家庭,实实在在地促进农村消费上一个新台阶。

  应当清醒地看到,在后国际金融危机时期,国际经济政治格局复杂多变,美日欧等主要经济体的市场需求下降,倒逼我国经济增长的力量从国外转向国内,从城市转向农村。这是一个深刻的变化,各国都在应对自身的难题,寻求解决之道。我国必须把握好这个内部调整的历史机遇,再也不可蹉跎耽误了。能够抓住机遇,机遇才有价值。切实用好机遇,需要抓住主要矛盾,把新型城镇化放在各项决策的起点上,作出从上而下、以难带易的顶层制度设计,纲举目张地打破可持续发展的瓶颈约束,走上由内需主导的常态增长轨道,处变不惊地应对各种突发性国际风险和国内挑战。

  

  新型城镇化需要打破习惯思维

  

  任何一个不带偏见的人都会看到,小城镇建设关联度高、影响面大,在经济社会发展中的地位和作用越来越突出,直接体现出农民生活和农村文明的总体水平。改革开放33年来,我国建制镇由2173个增加到19249个,数量上增加了17076个。再加上1.8万多个乡集镇,小城镇的人口、地域和规模显著增长,经济总量提升,社会事业发展,综合实力增强,是名副其实的城乡和工农连接纽带,是农村社会公共品的提供基地和服务载体。

  最近10多年来,我一直关注小城镇经济、社会和体制等方面的调查研究。我发现,家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地,增人不增地,减人不减地。这就造成了目前普遍存在的外嫁女问题,以及2.5亿新生代农民,他们种田无地、上班无岗、低保无份,像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。在他们的身后,还站着8700万留守老人、儿童和妇女。这些新生代农民本质上就是流民,没有什么增长或发展,值得用这些人的命运去换取。这是一个必须解决而且回避不了的经济压力,这是一个必须抓紧而不能拖延的政治任务。

  我认为,新型城镇化在拉动经济增长中具有托底作用,应当上升为国家战略,所有的经济政策和制度设计都有必要指向这个落脚点。纵观历史风云,农民、农业和农村问题是历朝历代治乱成败的首要因素。但让我深感忧虑的是,在政策、资金和项目资源的使用上,中央政府的习惯性思维是向直辖市和计划单列市倾斜,省级政府的习惯性思维是向省会城市和本省的次区域中心城市倾斜。对于小城镇的政策设计,相对认识不足,重视程度不到位,经常处在摇摆不定的状态中。事实上,我国91%的国土面积、73%的人口在县域,老祖宗早就告诫“郡县治则天下安”。

  面对我国发展不平衡、不协调和不可持续的问题依然突出,经济下行风险越来越严峻的形势,新型城镇化是目前唯一可以培育的空间因素。所有的宏观经济政策,最终都要落地,都要落到一个特定的空间。这是从全局出发提出的战略构想,是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论,对于国家未来走向影响深远。现在最需要做的是,从中央到地方的各级政府官员必须统一思想,凝聚共识,改变“先城市、后农村,先市民、后农民,先工业、后农业”的惯性思维,对的就坚持,不对的赶快改,新问题出来抓紧研究解决。

  

  新型城镇化需要顶层制度设计

  

  这次中央经济工作会议提出,新型城镇化要走集约、智能、绿色和低碳的道路,明确警示大中城市也同样要调结构转方式,否则走不远。新型城镇化是一项系统工程,涉及劳动就业、土地权益、绿色增长和低碳生活等方方面面,需要对概念模式、能源战略和政策举措进行过硬过细的探讨,在此基础上进行顶层制度设计。但客观地看,各级政府官员的认识还很模糊,特别是对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑,制度层面也存在着需要打通的障碍。

  一是扶持政策缺乏协调。各地支持小城镇的积极性很高,但大多集中在生态环境与经济基础较好的地方,中西部地区有畏难情绪。中央各部委的扶持配套政策协调性不够,各吹各的号,各唱各的调,一直形不成协调联动的合力。

  二是规划管理水平偏低。镇一级规划水平不高是一个非常普遍的现象,目标定位不明确,重点不突出,省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期,有的规划可操作性不足,缺少有效实施手段。小城镇怎样提高规划水平,值得高度关注。

  三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后,中央和省对市、县(市、区)两级的财政分配体制进行了多次调整,大部分县(市、区)财力不足。在这种情况下,中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目,一般都会要求地方财政配套投入,造成地方财政风险偏大,社会资源利用不足。

  四是体制改革相对滞后。乡镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多,与市场经济不匹配,很多制度性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免,在目前还很难适应经济社会发展要求,很难适应改革所带来的资金来源变化,很难适应人、才、物管理模式的变化。

  五是增长机制尚未形成。长三角、珠三角等发达地区的乡镇企业绝大多数改制为民营企业,就地消化农业转移人口的传统模式发生了变化,通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退,但新的增长机制并没有同步形成,产业同构的问题比较普遍。

  鉴于这些障碍,我认为,应把小城镇建设作为制定宏观经济政策的基础原则。其中最核心的,是捅破农村土地集体所有制这层窗户纸。我去过很多农民家庭,父老乡亲们两手空空,除了简单的生活和生产资料外,连一件让银行认可的贷款抵押物都拿不出来。农民为什么贫穷?我看穷就穷在没有稳定、合法的财产收入,农村土地集体所有制虚化了产权主体,农民不是自己宅基地和承包地(林地、牧场)的所有者。不挖这个穷根,用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头,脚痛医脚。俗话说,有恒产者有恒心。农民意识到土地是自己的,才会珍惜和投资土地。要让农业乃至附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化,前提是把土地所有权归还农民。

  第一步,把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式,当农民选择小城镇就业或定居时,可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿,同时也获得进镇落户或创业的启动资本。第二步,把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权,彻底解决产权主体不清问题。在具体实施过程中,应当有利于农民真正受益,避免激化社会矛盾。

  中央经济工作会议所指明的新型城镇化道路,是农民生产生活的家园,是农业产业化的载体,是推动农村改革发展的基地。这是一个鼓舞人心的蓝图,是一条通向繁荣的必由之路。

本文责编:frank
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文章来源:经济参考报
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