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陈天昊:法国“行政合同紧急诉讼”制度之介评

更新时间:2012-12-09 10:37:56
作者: 陈天昊  

  被拒绝之后再提起合同紧急诉讼,但结果却恰恰相反。[42]对比二者的案情,可见若原告供应商由于自己的过失没有获得“先合同紧急诉讼”的救济机会,“合同紧急诉讼”不会再给他第二次的救济机会。联系前一判决,可见最高行政法院虽然将“已经使用过(先合同救济诉讼)”等同于向法官提出了先合同紧急诉讼的请求,但法官仍然需要考虑原告没有获得“先合同紧急诉讼”救济的原因是否是由于采购人的违法行为。前述第L551-14条的第2款列举了采购人不遵守自动暂停期限提前签订合同和采购人不遵守法官判决这两类采购人的违法行为,前述法官的判决则丰富了该款的内容。

  (2)对于起诉事由,虽然原则上与先合同紧急诉讼等同,都仅限于违背公开透明和强制竞争义务的行为。但法律仍然采取了限制性的态度,即便这个态度颇为模糊。

  具体而言,《行政诉讼法典》关于合同紧急诉讼的规范中仅提到三类行为在原则上会导致合同的无效,即:“当合同的缔约阶段没有实施任何规定的公开措施时,或者当按照规定需要在欧盟官方公报上公布信息但却没有这么做时,法官宣告合同的无效。”“对于建立在一个合作框架或一个动态采购系统基础之上的合同,若其缔约阶段没有遵守规定的强制竞争的规定,法官同样可以撤销该合同。”以及“当该合同在规定的从授予合同的决定通知供应商之时起算的期限之前被签订,或者当该合同在第L551-4条和第L551-9条规定的暂停期限内签订时;同时,上述违法行为需导致原告的规定于第L551-1条和第L551-5条的提起诉讼的权利被剥夺且该合同缔约阶段对公开透明和强制竞争义务的违反影响到了原告获得合同的机会,那么法官同样宣告合同无效。”[43]毫无疑问,这三类行为都是非常严重地侵害公开透明和强制竞争义务的行为,有学者认为除了这三类行为之外,其他伤害了公开透明和强制竞争义务的行为都应该可以作为“合同紧急诉讼”的起诉事由,但也有学者认为“合同紧急诉讼”的起诉事由只限于这三类,毕竟法律只明确提到了这三类行为。[44]现今,第二种观点占据了主流,绝大多数合同紧急诉讼的判决都仅针对上述三类行为,只是最高行政法院仍然没有给出自己的态度。[45]

  前述三类行为中,值得注意的是最后一类行为,即违背了先合同紧急诉讼阶段涉及的两个暂停期限而提前签订合同的行为,欧盟2007年指令称此时被签订的合同为“违法签订的双方合意合同”,即该合同的签订符合双方合意,但却仍然被认定为违法。欧盟认为,对于该合同,原则上应该剥夺其效力,《行政诉讼法典》第L551-14条也是如此的规定的[46],但其必须满足两个条件,即对上述期限的违反剥夺了原告获得先合同紧急诉讼救济的权利,且其违反公开透明和强制竞争义务的行为影响了原告获得合同的机会。该条件更为明确地凸显了立法者将“合同紧急诉讼”设定为“先合同紧急诉讼”的补充救济制度的意图。

  2.法官权力

  对原告资格和起诉事由的缩限,一方面是考虑到其相对于“先合同紧急诉讼”的补充作用的定位,另一方面是考虑到,通过该诉讼介入合同关系中的法官仍然拥有广泛的权力。这些权力包括采取临时性措施的权力和采取实质性措施的权力。

  临时性措施:法官有权决定在审理过程中中止合同的履行。但若法官在考虑该措施给相关利益,特别是公共利益可能带来的伤害之后,其认为采取该措施的消极效果大于积极效果,那么法官可以不采取该措施。[47]

  实质性措施:如欧盟2007年指令要求的那样,为了保障潜在供应商被剥夺的商业机会和商业利益,对于已经非法签订的合同,最好的救济手段就是溯及既往的剥夺其效力。前文引用的《行政诉讼法典》第L551-18条规定法官有权撤销在缔约阶段有三种严重的违反公开透明和强制竞争义务的行为的合同。但是,对于是否行使撤销权,法官仍然保留着裁量权。《行政诉讼法典》第L551-19条规定,若撤销合同的效力与某种“紧迫的公共利益要求(une raison impérieuse d’intérêt général)”相冲突,那么法官可以采取其他的措施,欧盟的2007年指令将这些措施称为“替代性措施(des sanctions de substitution)”,该条规定了三种替代性措施,或是解除合同,即对合同效力的消灭不溯及既往而只是不继续发生效力;或是减少合同的履行期限;或是对采购人施予一定的金钱惩罚(une pénalité financière)。

  采取上述替代性措施的前提是有“紧迫的公共利益要求”。第L551-19条明确指出,在原则上,经济利益(l’intérêt économique)不能被视作此处的“紧迫的公共利益”,除非撤销合同会带来严重地不符合比例的结果(des conséquences disproportionnées),并且受到伤害的经济利益并不是与合同直接关联的经济利益。可见,至少,采购人或行政机关因重新缔结合同而增加的成本肯定不能被视作“紧迫的公共利益”。[48]此外,第L551-22条规定,法官对采购人施以的金钱惩罚应该以威慑劝诫(dissuasif)为目的,在金额上不能超过合同金额的20%。

  与先合同救济诉讼相同,法官对上述权力的行使都不以原告是否要求为限,而可以自行决定。当然,此时法官仍然需要尊重对审原则(contradictoire),在意图采取某项措施前应该事先通知各方当事人,并听取其意见。[49]法官的判决不能被上诉,而只能在判决送达后的15日内请求最高行政法院撤销原判(recours en cassation)。[50]

  3.期限设置

  该诉讼制度主要涉及两项期限:提起该诉讼的诉讼时效,以及该诉讼的最长审理期限。2009年11月27日第2009-1456号规章(Décret n°2009-1456 du 27 novembre 2009 relatif aux procédures de recours applicables aux contrats de la commande publique)对这些期限做了规定,原则上,符合要求的供应商有权在合同的授予决定公开发布之日起的31日之内提起合同紧急诉讼,若采购人没有发布合同的授予决定,那么供应商有权在合同签订之日起6个月内提起该诉讼;[51]而法官应该在提起诉讼后1个月内做出判决。[52]

  

  三、行政合同紧急诉讼制度之评析

  

  对于“行政合同紧急诉讼”进行评析,需要首先将其置于法国行政合同救济体系的发展进程之中。“长久以来,鉴于合同关系的相对性,仅有合同的当事人有权请求完全管辖权之诉的法官审查合同缔约或执行的合法性”[53]这曾经被视作一个公理,仅有合同当事人才能向法院请求“宣告合同无效之诉(le recours en nullité)”,而合同关系的第三人,则无法得到任何救济。[54]但鉴于行政合同本身不可回避地与公共利益相关,合同关系的相对性本身即受到挑战,所以传统被视作主观诉讼的行政合同诉讼也经历了客观化的过程。最初的客观化是间接地通过“撤销之诉(le recours pour excès de pouvoir)”实现的,鉴于“撤销之诉”仅适用于单方面的行政法律行为(L’acte administratif unilatéral),所以合同关系的第三人只能对与合同关系“可分离的行为(les actes détachables préalables au contrat)”通过该途径实施救济,而该限制直接导致了此种救济途径的低效性,因为即便第三人通过该诉讼撤销了被诉的具体行政行为,比如地方行政区委员会授权签订合同的行为,该行为效力的消失并不会必然导致合同关系的消失,法官还要根据被诉行为与合同关系的密切程度权衡前者对后者的影响[55],不仅如此,“撤销之诉”耗时坡长,等判决作出,合同或许都已经履行完毕,此时再要消灭合同关系已经变得不可能。而要改变这种情况,让合同关系的第三人能够更为直接且高效的介入合同争议之中,即让行政合同诉讼更为客观化,就需要来自欧盟的压力了。

  正如欧盟1989年指令中指出的,对于政府采购合同的救济制度,最重要的是要实现救济的广泛性和高效性,即在救济对象上,“至少应该覆盖所有与获得该政府采购合同有利害关系或曾经有利害关系,且已经被前述的违法行为所伤害或有可能被前述的违法行为所伤害的人。”,且“在发生违反欧盟关于政府采购的规范或国家吸收后的规则时,必须存在有效且快速的救济制度。”“行政合同紧急诉讼”制度正是以此为背景诞生的,其在制度设计上就兼有了救济对象的广泛性和救济的高效性:一方面,在救济对象上包括了与合同缔结有利害关系且可能被被诉行为伤害的当事人,另一方面,在法官权力上,通过赋予法官采取临时性措施和实质性措施的权力,保证了救济的高效性。制度设计者们希望“在违法行为还可能被纠正的阶段”就采取行动,“这无疑是避免所有的情况都固定下来以至于无法争议其合法性的最好办法,(具体而言)通过阻塞合同的签订程序,我们避免了对合同溯及既往的实施追诉的所有困难。”

  当采购人通过提前签订合同的方式逃避“先合同紧急诉讼”影响了救济效率时,欧盟2007年指令又要求设置两个暂停期限,一方面给所有潜在供应商保留提起诉讼的时间,另一方面保证法官有足够的审理时间,并且要求设置“合同紧急诉讼”以监督采购人对上述期限的尊重,对于违背期限签订的合同,第三人(潜在供应商)有权请求法官剥夺其效力。通过上述措施,欧盟加强了救济的高效性,并将对第三人的救济扩展到了合同签订之后。2009年法国将该指令吸收进《行政诉讼法典》,正式具备国内法效力,至此“行政合同紧急诉讼”完全建立。但是,与此同时,新制度也引发了对法律安定性和合同关系稳定性的担忧。

  对法律安定性和合同关系稳定性的担忧在“行政合同紧急诉讼”在实施过程中逐渐发酵,一方面,第三人启动“先合同紧急诉讼”后会导致合同签订程序的自动暂停,另一方面第三人有权通过“合同紧急诉讼”介入已经建立了的合同关系之中,不仅可能中止合同的履行,还可能剥夺合同的效力。因此最高行政法院通过“SMIRGEOMES”判决限制“行政合同紧急诉讼”的原告资格,实践中的基层法官更是通过对该判决的简单化运用进一步的收紧原告资格。对于“合同紧急诉讼”,最高行政法院以第L551-14条第2款为基础,强化了该诉讼的补充性地位,基层法官也以第L551-18条的规定为基础,缩限原告所能提起的事由,将之限制在非常严重的三种情形。总之,实践中法官们采取了各种措施试图减少该制度对法律安定性和合同关系稳定性的冲击。正如Stéphane Braconnier教授指出的:“意识到行政合同诉讼中过度的客观化所可能引起的偏移,行政法官已经通过主观化的纠正措施限制了先合同紧急诉讼的冲击力。”[56]该评价不仅适用于“先合同紧急诉讼”,也适用于“合同紧急诉讼”。

  实践中法官对原告资格和起诉事由的各种限制,导致实务界开始指责现有的“合同紧急诉讼”已经没有了其本应该具有的救济对象广泛性和救济高效性,进而怀疑其违背了欧盟指令的要求。此时,最高行政法院的态度变得至关重要,虽然其作出了限制起诉事由的“SMIRGEOMES”判决,但该判决就其本身而言也并未要求原告必须证明其已经受到了实际的伤害才能提起诉讼,最高行政法院的法官(le conseiller d’état)Alan Ménéménis的观点也证明了这一点:“通过SMIRGEOMES判决,最高行政法院试图纠正那些由完全客观化的先合同紧急诉讼所导致的过分之处。···我们是否达到了一个令人满意的平衡呢?···在我看来,该判决并不应该导致原告具体地证明自己已经受到了伤害,而仅仅只要求法官,根据原告起诉之事由在合同缔结程序中所处的阶段,判断该事由是否可能已经对其造成了伤害。”[57]

  的确,对法律安定性和合同关系稳定性的保护不能过度压制“行政合同紧急诉讼”制度的救济范围和救济效率,法官应该在这二者之间寻求恰当的平衡。从法国行政合同救济体系和“行政合同紧急诉讼”制度的发展历程中可见,只有当对救济效率和救济范围的追求严重的伤害法律安定性和合同关系的稳定性之时,才需要对救济效率和救济对象给予一定的限制,且该限制应该被严格的控制,(点击此处阅读下一页)


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