返回上一页 文章阅读 登录

吴富丽:刑法谦抑视角下的食品监管渎职罪解析

更新时间:2012-11-20 19:47:24
作者: 吴富丽  

  其二,玩忽食品监管职守行为,即行为人严重不负责任,不履行或者不认真履行食品监管职责的行为。在认定中,要注意行为人的滥用职权、玩忽职守行为必须是违反了食品安全法律法规的行为。

  第三,行为人的行为必须导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果。也就是说并非所有的食品监管渎职行为都要追究刑事责任,而只是其中造成严重后果的那部分行为才会构成本罪。因此,在司法认定中一定要科学确定、严格把握“重大食品安全事故”、“其他严重后果”这一客观标准,准确区分罪与非罪的界限。

  第四,渎职行为与重大食品安全事故的发生和其他严重后果的出现有因果关系。当然这种因果关系与一般犯罪的直接因果关系有明显的区别。“食品监管渎职罪的因果关系具有其本身的特点,即偶然性和间接性……。也就是说,行为人所实施的渎职行为并不必然地导致本罪得以成立的客观危害后果的发生,客观危害后果之所以发生经常是中间介入了他人的行为或者由于某些事件的发生,是其他人的行为或者客观事件直接造成本罪客观危害后果的发生。即,客观危害后果的发生并不是行为人的渎职行为所直接造成,而是由与行为人的渎职行为有关的他人行为或者客观事件的发生所直接造成。”[6]尽管这一因果关系是间接的,但应当是现实存在的,客观损害结果的发生是由于行为人因为滥用职权、玩忽职守没能发现食品安全风险并采取有效防控措施或者已经发现风险而无动于衷,又或者因为滥用职权、玩忽职守没能及时发现食品犯罪行为或者已经发现而不进行及时有效的处置造成的,总之可归结为监管失位或监管失效。因此,在司法认定中,决不能不管是否存在因果关系仅仅依据客观危害结果就武断地认定成立犯罪,陷入客观归罪的泥潭,这与司法谦抑的要求是背道而驰的。

  (三)犯罪主体

  本罪的犯罪主体为特殊主体,即“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员”。为了准确界定本罪的犯罪主体,必须把握“负有食品安全管理职责”和“国家机关工作人员”两个要点。

  就“负有食品安全管理职责”而言,我国在食品安全监管方面实行的是政府统一负责、领导、组织、协调下的多部门分工负责的监管体制。因此,负有食品安全监督管理职责的国家机关众多,除各级人民政府以外,关于负有食品安全监督管理职责的部门,目前理论界大体有以下三种说法:其一,“7个部门说”,其基本依据是卫生部、工业和信息化部、农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监督管理局七个部门就《食品安全法》实施的有关事宜通知。[7]其二,“13个部门说”,其基本依据是国务院食品安全委员会的组成情况,正式公布的有13个部门,包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局。[8]其三,“5个部门说”,其依据是《食品安全法》的规定。“我国《食品安全法》将食品安全的监管工作赋予了卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的工作人员。故对于本罪主体需要结合渎职罪的一般规定和《食品安全法》的相关规定予以认定。”[9]本人认为,“5个部门说”是比较准确的,因为食品安全监管工作涉及的部门虽然很广泛,但就食品安全事故及其他严重后果的防控而言,只有那些具有直接行政管理权限的国家机关才是核心和关键。因此,在划定食品监管渎职罪的犯罪主体范围时,应当坚持刑法谦抑所要求的谦卑、退让的品行,作出既合法、合理、有效又打击面较小的界定。据此,负有食品安全监管职责的国家机关指各级人民政府及其下属的卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理机关。此外,在界定犯罪主体时,不应有行政级别“县级以上”的限制。《食品安全法》中之所以规定“县级以上”是从统一负责、领导、组织、协调具体区域食品安全监管工作的角度进行的规定,而不应成为食品安全监管工作人员所属机关级别的限制。否则,只有县级以上的食品安全监管机关的工作人员才能构成本罪,而那些在最基层负责食品安全监管工作的人员反而不构成犯罪,岂不是荒谬至极。

  就“国家机关工作人员”而言,除了包括在国家机关中的公职人员以外,根据全国人大常委会2002年12月28日《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》,还包括“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职能的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关刑事职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关工作人员编制但在国家机关中从事公务的人员”。除此而外,还应该注意的是,本罪的主体并非负有食品安全监管职责的前述国家机关中的所有国家机关工作人员,而是仅指在这些机关中直接负有食品安全监管职责的工作人员。在界定本罪主体时,必须准确把握这两个要点,避免主体范围的任意扩张。

  (四)犯罪主观方面

  食品监管渎职罪的主观方面有故意也有过失,其中滥用职权型食品监管渎职罪是故意、玩忽职守型的食品监管渎职罪是过失。对于玩忽职守行为主观方面出于过失不存在争议,故在此不再赘述。对于滥用职权行为的主观罪过形式,学界主要有三种不同的观点:其一,认为只能由故意构成,既可以是直接故意,也可以是间接故意;其二,间接故意和过失均可构成;其三,认为只能由过失构成。本人同意第一种观点,滥用职权型的食品监管渎职罪只能由故意构成,且直接故意、间接故意均可,实践中以间接故意居多。正如张明楷教授对滥用职权罪主观方面所作的解释,滥用职权行为是出于故意,“行为人明知自己滥用职权的行为会发生破坏国家机关的正常活动,损害公众对国家机关工作人员职务活动的合法性、客观公正性的信赖的危害结果,并且希望或者放任这种结果发生。‘致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失’的结果,虽然是本罪的构成要件,但宜作为客观的超过要素,不要求行为人希望或者放任这种结果发生。至于行为人是为了自己的利益滥用职权,还是为了他人利益滥用职权,则不影响本罪的成立。……本书认为,如果说滥用职权只能出于间接故意,那就意味着对出于直接故意的滥用职权行为以其他犯罪论处,这有悖直接故意与间接故意的统一性;基于同样的理由,本书不赞成本罪的主观内容既可以是过失,也可以是间接故意的观点;如果说滥用职权只能出于过失,那么,就意味着没有故意的滥用职权罪,这并不符合事实,也不符合刑法将滥用职权罪作为与玩忽职守罪相对应的故意犯罪的精神。也应当承认,要求滥用职权的行为人主观上对“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的结果持希望或者放任的态度,同样不合适。所以,一方面承认本罪是故意犯罪,另一方面将上述结果视为客观的超过要素,不要求行为人认识(但应有认识的可能性)、希望与放任,则可以避免理论与实践上的困惑。”[10]

  

  三、食品监管渎职罪的完善构想

  

  通过前文对食品监管渎职罪立法和司法方面的谦抑性分析,我们发现食品监管渎职罪还有诸多需要完善之处,大体可从立法、司法两方面着手。

  (一)食品监管渎职罪的立法完善

  首先,针对立法中对滥用职权、玩忽职守两种主观恶性有别的犯罪行为刑罚配置无异的问题,建议调整为区别对待、轻重有别。现行立法的这一规定虽然与一般渎职罪立法模式保持了一致,但对于主观罪过形式不同的犯罪配置相同的刑罚明显违背了刑罚公正、罪刑均衡的要求。建议把刑法第408条之一第一款修改为:“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员,滥用职权导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的,处五年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的,处五年以上十年以下有期徒刑。”同时,增设第二款规定,“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员,玩忽职守导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑。”

  其次,针对现行立法把徇私舞弊作为从重处罚情节对待,与一般渎职罪立法不一致的做法,建议在第408条之一第3款的规定,“徇私舞弊犯第一款规定职罪的,处五年以上有期徒刑”。

  最后,应当增设罚金刑,具体方式应为“可以并处罚金”。这样的立法,可以为实践中针对谋取私利型的食品监管渎职罪适用剥夺财产这一更具有效性的刑罚措施提供空间。

  (二)食品监管渎职罪的司法完善

  在司法完善方面,当务之急是要对食品监管渎职罪认定中的问题作出准确、具体的司法解释。首先,在司法罪名的确定上,应当根据前文所述的立法修改重新确定罪名,建议定名为“食品监管滥用职权罪”和“食品监管玩忽职守罪”,这样不仅可以与一般渎职罪的命名相对应,而且也能进一步凸显出二者之间在犯罪构成和刑罚配置方面的差异。其次,应当对“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员”的范围如何界定、“重大食品安全事故”、“其他严重后果”、“特别严重后果”的标准如何确定等司法认定中的重要问题作出明确的解释。只有这样才能避免实践中各地定罪量刑具体标准不一、出入人罪、同罪不同罚等问题,切实保障司法公正、刑罚正当、有效等目标的实现。

  综上所述,以刑法谦抑理念为视角对食品监管渎职罪进行的分析,可以帮助我们发现现行立法、司法实践中存在的问题与不足,并以此为着眼点探寻又针对性地解决方案。这样的研究路径是包括刑法谦抑在内的刑法理念从理想走向现实、从理念具体落实为制度、规范的过程。刑法理念的功能在其中得到了充分的发挥,同时刑事立法、司法实践在刑法理念的指导下也必将更具理性的光辉并日臻完善。

  

  吴富丽,单位为渤海大学政法学院办公室。

  

  【注释】

  [1]吴富丽:刑事法治与刑法谦抑,人民检察,2008年第17期,第42页。

  [2]李 波:无被害人犯罪探究——以刑法谦抑性的视野,豆丁网,http://www.docin.com/p-50030114.html,2012年7月15日。

  [3]一般渎职罪是指刑法第397条规定的滥用职权罪和玩忽职守罪。

  [4]文中的特别渎职罪是指我国刑法渎职罪一章中除滥用职权罪、玩忽职守罪以外的其他犯罪。

  [5]参见白建军著:《罪刑均衡实证研究》,法律出版社2004年版,第392-393页。

  [6]贾宇:食品监管渎职罪的认定及适用,河南财经政法大学学报2012年第2期,第142页。

  [7]七部门要求∶加强食品安全各环节监管做好衔接.中国新闻网,2009年6月5日。转引自孟庆华:“食品监管渎职罪”若干构成要件的理解与适用,山东警察学院学报2012年第1期,第38页。

  [8]富子梅.13部门涉及食品安全管理各个环节谁在管[EB/OL].国际在线网,2011年5月5日。转引自孟庆华:“食品监管渎职罪”若干构成要件的理解与适用,山东警察学院学报2012年第1期,第38页。

  [9]贾宇:食品监管渎职罪的认定及适用,河南财经政法大学学报2012年第2期,第142页。

  [10]张明楷:《刑法学》(第4版),法律出版社,2011年版,第1094-1095页。


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/59262.html
收藏