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陈小君 戴威:对“集体土地上建公租房”政策的法律思考

更新时间:2012-11-10 22:59:29
作者: 陈小君   戴威  

  

  内容提要: 利用农村集体建设用地进行公租房建设政策试点实际上突破了法律的刚性规定,变相允许利用农村集体土地进行服务于集体经济组织成员以外群体的房地产建设;将国家公益事业责任交由集体经济组织这一私权主体承担,其合理性也不无疑问。因此,从长远来看,公益事业保障和集体利益实现仍应依赖于建立科学合理的城市土地资源配置及农村集体建设用地使用权制度。

  农村集体建设用地使用权和国家公租房政策,都有其相应的制度规范和运行界域,将两者结合成新的政策模式属于地方参与主体新的实践,故对其思考与评价,考察视野应避免狭隘,判断标准不宜简单化,而应立足实践背景,以法律规范为基础,既应从土地资源配置的宏观层面上予以考量,也应在微观层面作法律技术构造及其操作上的细致分析。本文从公租房政策的基本内涵入手,厘清集体土地上建公租房出台的背景和现状,通过对其法律关系、实现功能及存在问题的归纳与分析,提出法律建议,以期对立法及实践操作有所裨益。

  关键词: 建设用地使用权 公租房 农村集体经济组织

  

  一、“集体土地上建公租房”政策的背景与实践

  

  (一)“公租房”政策的基本内涵

  所谓“公租房”即公共租赁房,系指国家为解决新就业职工、中低收入者中无法购买经济适用房或承租廉租房等“夹心层”群体住房困难而提供的一个暂时性租用产品。(注:关于“公租房”的性质,建设部等7部委在政策性指导意见中作了原则性规定,现有关于“公租房”的定性多由地方政府制定的法规予以明确。例如,《北京市公共租赁住房管理办法(试行)》第2条规定:“本办法所称公共租赁住房,是指政府提供政策支持,限定户型面积、供应对象和租金水平,面向本市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房。”《唐山市公共租赁住房管理办法(征求意见稿)》第3条规定:“公共租赁住房是指政府提供政策支持,由政府或企业、其他机构投资建设,限定建设标准和租金水平,面向一定时期内无力通过市场解决住房问题的城镇中等偏下收入住房困难家庭等群体出租的保障性住房。”)

  国家有关政策性文件在解释“公租房”政策的出台背景时称“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小,部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因,一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时,随着城镇化快速推进,新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现,外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房,是完善住房供应体系,培育住房租赁市场,满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措,是引导城镇居民合理住房消费,调整房地产市场供应结构的必然要求。”(注:参见建设部等7部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号)。)可见,“公租房”政策是国家住房保障体系的一部分,主要是政府针对无力通过市场租赁或购房的中等偏下收入的困难家庭或个人,采用集中、限价的方式提供具有保障性质的租赁住房。

  “公租房”政策有如下特点:第一,公租房是国家住房保障体系的一部分,其提供主体是政府或政府委托的公益组织,提供房屋用于租赁并非经营行为,而是基于国家职责,对国民中一部分特殊群体予以特别保护,是国家保障行为在国民安居层面的体现。第二,公租房只租不售,政府通过公权力限制公租房的阻赁价格,使其低于市场价,并能为低收入阶层所接受。公租房的目的是为低收入群体提供居有定所的生活条件,故其价格不能以市场价为参照,而只能从该类群体的收入水平予以考量;同时,关于租赁期限及相关权利义务也有专门的政策或地方法规规范,排除了当事人选择合同内容或根据合同法主张相关权利的自由。故公租房中的租赁行为,有别于一般的民事行为,其规制的内容也因此不尽相同。第三,公租房必须纳入到政府可调控支配的范围内,亦即作为公共租赁的房屋,不依土地或房屋性质而有所差别,只要其在作为公租房使用期间,就必须满足公租房政策所需—不得有其他主体主张权利,或改变公租房性质。这是公租房公益目的的必然要求。因此,在一些供地或房源紧张的地方,政府也尝试在保证公租房性质的前提下,通过回购、回租还建房或在农村集体建设用地上开发等方式补充公租房房源之不足。

  (二)“集体土地上建公租房”模式的实现诱因

  作为国家住房保障体系重要组成部分的公租房制度,有其相应的政策规范和制度要求,其供给主体应是政府或政府授权的公益机构,但为加速城市住房保障体系的完善,中央政府从2009年起逐年提高保障性住房用地供应计划,并对地方政府下达了保障性安居工程建设任务。(注:2011年,中央下达了1000万套保障性住房建设任务,保障性安居工程用地计划7.74万公顷,占住房用地供应计划的35.5%,与2010年计划(6.58万公顷)和实际供地(3.24万公顷)相比,分别增加17.6%和138.9%。参见国土资源部《2011年全国住房用地计划》。)这些硬性要求必然带来了用地量的刚性需要及地方财政支出的增加。不少地方政府为确保保障性住房供应目标的实现,按照高于需地量的比例追加了供地计划。(注:北京市2011年保障房的供地计划是1330公顷,但该市计划按照1:1.3的比例落实政策,用地面积达到了1600公顷。参见新华网:《北京今年首批住宅供地65%建保障房,达到1600公顷》, http://news. xinhuanet. com/local/2011-05/05/c_121380014.htm,2011年11月30日访问。)但在一些经济发达城市,由于地价高及城市规划、政府财力有限等因素制约,导致与保障性住房建设任务相配的土地资源供应紧张。在政策压力下,不少地方开始探索利用农村集体土地增加保障性住房供给的方式,以此缓解公租房建设压力。

  因此,两方面的现实诱因催生了在农村集体土地上建公租房这一新型模式。一方面,由于城市房地产市场需求过旺,房地价格不断上扬,国有土地使用权交易已成为地方政府财政收入的主要来源。(注:2001年全国土地出让收入仅为1295.89亿元,占地方本级财政收入的比重仅为16.6%,而到了2007年全国土地出让收入已达11947.95亿元,比重已提高到50·7%。数据来源参见唐在富:《中国土地制度创新与土地财税体制重构》,经济科学出版社2008版,第159页。)因利益驱动,地方政府在土地资源分配上必然有所倾斜,鼓励土地上的商业开发仍是主流,而分流一部分土地资源进行公租房等公益建设必然会减少财政收入、增加财政支出。而为实现社会公平正义,缓解不同阶层间的矛盾,保障低收入者基本在存之需,中央政府又必须在住房保障的公益性事业上有所作为。下达硬性的保障性住房建设任务也是国家履行国民保障义务的当然要求。而地方公益性用地能否及时供给、建设资金能否保证到位,是中央政府制定的建设任务能否在地方上顺利实现的关键。同时,这也是衡量地方政府政绩、检验执政为民理念是否树立的重要指标。故在土地财政和公益建设之间存在着某种程度上的冲突。

  另一方面,国家与集体土地使用权性质和功能上的差异,恰好为解决这一冲突提供了契机。农村集体建设用地不能在市场流通,其交换价值无法体现,这也限制了其使用价值的发挥,故农村集体经济组织存在以公租房建设为突破口,实现其土地价值的利益诉求;同时,国有建设用地价值甚巨,地方政府希冀充分发挥其经济效用,增加地方财政,过多的公益性住房建设无疑会牵制地方经济增长。故地方政府也有减少公益性建设用地供给的偏好。而以公益之名,利用农村集体建设用地进行保障性住房开发,为突破法律刚性规定,开政策方便之门同时迎合了两类利益主体的实现需求。

  (三)“集体土地上建公租房”政策模式的地方实践(注:相关内容见凤凰网:《北京农村集体土地将试点建设租赁房,部分用作公租房》, http://finance. ifeng. com/city/bj/20101119/2913658.shtm1,2011年11月30日访问;搜狐网:《佛山集体土地上建公租房未报批》,http ://house. focus. en/news/2011-06-20/1347740.html,2011年11月30日访问。)

  北京市是最早进行集体土地公租房试点的城市,早在2010年11月,该市即制定了集体土地建设公租房的试点方案,并报请国土资源部审批。试点伊始,即有5个农村集体经济组织提出申请,并计划建设10000套公租房。随后,一些沿海城市也开始探索利用农村集体建设用地建设公租房,以作为保障性住房用地供给的辅助渠道。2011年6月7日,广东省佛山市即在该市的住房保障工作会议上首次明确提出有条件的地区可以积极探索此种方式,但必须纳入政府公租房管理,只租不售。而其背后的经济因素则是保障性住房用地供给的严重不足,此前该市原计划的21407套保障性住房建设仅开工5630套,不及总任务的30%,保障任务非常艰巨,而没有充足的土地资源直接制约了公租房任务的完成。针对佛山市的这一探索,国土资源部的相关人士则表示,佛山市拟在农村集体建设用地上建公租房一事并未向该部报批。而早在2011月5月12日,国土资源部就针对不少地方政府有借农村集体土地补给保障性住房用地不足的倾向,下发了《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》,明确指出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房,对于商品房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市,须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则,制定试点方案,由省级人民政府审核同意,报国土资源部批准后方能试点。这一近乎苛刻的限制条件无疑为集体建设用地上建公租房模式套上了紧箍咒,使在法律强行规定外稍开的宽松政策之门又收缩回法律禁止性规定之内。该《通知》出台后,各地有关农村集体土地上建公租房的尝试大都偃旗息鼓,不少地方还出台了相关规定,明确要求建设公租房的土地必须为国有建设用地,而佛山市的探索也因未向国土资源部报批而前途未卜。

  

  二、“集体土地上建公租房”的法律关系分析

  

  (一)“集体土地上建公租房”的两种类型及其法律关系

  与普通公租房政策相比,集体土地上建公租房模式最大的特点是进行公租房开发的土地为农村集体建设用地。而对于资金筹措及开发主体则有不同类型。实践中较为常见的一种类型是由村集体组织筹集资金,在城乡一体化整治出的集体建设用地上建设公租房,再由集体统一对外招租。这一模式主要由集体自筹资金、自建自租,但在租赁性质上定性为公租房,其租赁价格可与市场接轨,并参照市场价格予以适当调整从而达到公租房政策的限价要求,租赁对象则以外来务工人员为主。(注:关于北京市利用集体土地开发公租房的模式可以参见相关的新闻报告,例如《商报》2010年11月19日以《北京将试点农村集体土地建租赁房》为题进行了报道,报道中称:“继宣布全面推广公租房解决城市居民住房保障问题后,北京市将推出新型租赁型保障房—集体土地租赁房,此种租赁房将在农村集体建设用地上建设,资金由村集体组织筹集,面向外来人口,租金标准与市场接轨。在昨日举行的市十三届人大常委会第二十一次会议上,北京市副市长陈刚透露,北京在集体土地上建设租赁房的试点方案已经市政府批准,国土部也已初步同意北京的申请,目前正在等待国土部批准。据了解,已经有5个农村集体经济组织提出申请,建设1万多套租赁住房。”)政府通过行政手段限定该房屋的用途为居住,从而排除了商业租赁行为,同时亦限定了租赁价格。从现有试点情况来看,该模式中,政府在租赁价格上并未对集体予过多限制,仅在房屋用途上进行了管制,使之只能作为租赁房使用。但与政府直接提供的公租房不同,集体公租房中政府在租赁价格上的话语权较弱。而公租房因其福利和保障性质,其价格较普通的市场租赁价低,就理论而言,在集体土地公租房租赁中,政府需通过财政补贴的方式对集体进行补偿,以维系租赁价格上的限制。否则,在集体利益和租赁价格的政策要求上就无法实现平衡。同时,该类型对租赁对象的规范限定也不明确,相关的租赁关系要素自然会受到影响。

  显然,相关实践对集体公租房在价格和对象上规制还未形成明确的操作规则和具体方案。但由于在该类型中,集体组织负责建设资金筹措、开发房屋建设等主要事宜,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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