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刘飞:经济转型升级过程中政府运行模式改进研究

更新时间:2012-11-01 21:35:28
作者: 刘飞  

  

  在经济转型的过程中,政府发挥着极其重要的作用。经济的转型升级必然要求政府运行模式的改进和完善:实现市场体系培育者向市场体系监管者转型;由经济建设生产者向公共产品提供者转型;由经济体系规划者向公民社会构建者转型。理想的政府运行模式是“强政党、小政府、大社会、国际化”和谐创新型的党政机关。结合我国的现实国情,服务于经济的转型升级,政府运行模式完善应从三个层次作出合理安排:第一,在技术层面上,通过行政机构管理模式的改善,实现行政成本的降低和行政效率的提高。第二,在政治层面上,通过渐进的政治体制改革,形成服务型、责任型和法治型政府。第三,在战略层面上,通过“政府再造”工程,进一步适应和平发展战略的要求,形成具有竞争力的现代政府。 经济转型升级(Economic Transition)是指一种经济运行状态转向另一种经济运行状态,是一个国家和地区经济规模发展到一定阶段由于发展环境变化而出现一种政治和经济现象。在经济转型的过程中,政府发挥着极其重要的作用。政府作用的优劣,决定了经济转型能否顺利进行,决定了经济能否顺利实现可持续发展。因此,经济的转型升级必然要求政府运行模式的改进和完善。  

  

  一、经济转型升级过程中政府与市场关系分析

  

  政府与市场是现代社会中两种最基本的制度安排。政府与市场作为两种调节手段—有形之手与无形之手,存在着相互替代、互为补充、完全排斥和共同失灵等多重可能性。在经济转型升级过程中这种多重性特征就更为明显。政府在经济社会改革起到巨大的引领和促进作用,但政府的过度参与也带来诸多严重的问题;市场在资源配置的基础性作用的最大限度地激发了生产要素的活力,但也会产生难以避免的负外部性效应。经济转型升级过程中,政府与市场之间关系需要进一步作出制度安排,明确界定企业、市场与政府在经济转型升级过程中的地位和作用。

  企业是市场经济和经济转型升级的主体。从经济发展史上看,世界三次工业革命中都涌现了具有时代特色的知名企业,并推动经济发展方式发生了具有时代特征的转变。企业要在经济发展方式转变中发挥好主体作用,就必须更好地回应时代的要求。驱动企业创新的是追求超额利润的冲动,在转型升级过程中,企业本身就具备应有的危机意识和创新动力。只有企业成为创新的主体,才能实现产业结构的调整,才能有国家经济的转型。

  市场在经济微观调节中发挥着基础性作用。市场经济的精髓在于竞争,竞争的有效性有赖于公平竞争的环境。市场机制和价格信号发挥更大的作用,完善市场的信息发布和回馈渠道,使企业及时掌握供求、价格信息,消除信息不对称所导致的市场劣势,能够实现有效资源合理配置,激发企业创新的活力。但是由于市场主体的有限理性和市场的信息不对称产生市场中的交易成本,最终形成市场自身的缺陷:市场的外部性、公共产品、垄断等,不能自我调节、自我恢复,需要政府有形之手弥补市场缺陷。

  政府在经济宏观调控中承担着关键性角色。政府虽然不能代替企业,但可以创造环境,提升企业活力,引导经济转型升级,提供有效解决外部性问题的制度安排,促使企业把社会为其负担的成本内部化促进经济发展方式转变。政府可以有效提供充分的公共产品,是经济转型升级重要条件。创造公平竞争的环境是政府的责任,也是政府的优势。政府干预要在市场失灵的范围内。同时还要防止包括行政成本过高、效率低、寻租和腐败行为、政策失效等政府失灵现象。

  经济转型的主体仍然是企业和市场,而不是政府。政府主要通过行使规划引导职能,改革和完善经济体制,使企业和市场能够产生内在的动力。当前的政府职能的定位和功能在一定程度上存在“越位”、“缺位”和“不到位”现象,这种运行态势不能完全适应正在进行的经济升级转型的需要。因此,在经济转型升级过程中,政府职能应为企业创新和市场完善提供良好的环境和动力,并非充当经济转型升级的主体;政府运行体系改革的模式应当是市场经济体制主导下公共服务型政府。

  

  二、政府在经济转型升级过程的自身转型分析

  

  我国经济转型升级面临新的态势:经济发展的国内要素条件和舆论环境发生新变化,劳动力、资本和资源环境等成本上升;国际金融危机的冲击凸显我国经济深层次矛盾;全球经济格局深刻调整,新技术和产业革命孕育突破。所有这些正在成为经济转型的压力和动力,也对政府运行体制转型提出新要求。在经济转型升级过程中政府应适应经济的转型的要求进行自我转型,促进市场和广泛的社会参与,激发生产力各种要素的活力。

  第一,实现由市场体系培育者向市场体系监管者转型。

  在市场经济体制建立初期,政府的作用必然是主要承担市场体系的规划和培育者的角色。市场体制和市场体系发展到一定程度,一个必然的趋势是政府必须成为市场监管者,以维护公平竞争的基础秩序。经济的转型升级,需要建立一个好的市场经济体制,政府应当从市场交易双方超脱出来,成为公众利益的代表,成为超越具体市场利益、客观公正的监管者。改革开放30多年来,虽然政府还需要在某些领域培育市场,但经济体制转轨和经济可持续发展的总体要求看,更需要政府不断调整职能,扮演市场监管者的角色,以政府与市场的互补关系取代相互替代的关系。

  第二,实现由经济建设生产者向公共产品提供者转型

  从经济转型的角度看,推进政企分开是建立市场经济体制的必要条件;从发展的角度看,推进政企分开,有利于增进企业之间的竞争,有利于提高经济运行质量。推进政企分开,关键在于政府从经济建设的主体的角色中走出来,成为经济性公共服务的主体,即政府的经济职能要从直接参与投资建设、直接控制企业行为,转变为企业提供经济性公共服务。从目前的经济转型升级态势看,政府从经济建设主体向经济性公共服务主体转型的客观基础已经形成。经济的转型升级要求政府从微观主体的羁绊中解放出来,由此实现政府职能转变的阶段要求,实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的政府转型。

  第三,实现由经济体系规划者向公民社会构建者转型

  正确处理政府与社会的关系,加快完善政府的社会职能,既是经济体制转轨的客观要求,也是社会发展阶段变化对政府转型提出的重大课题。当前,我国的经济发展实现了历史性跨越,即由生存型社会开始步入发展型社会。“生存性”压力明显减弱,“发展性”压力全面凸显。政府运行模式逐步由经济体系规划者向公民社会构建者转型。改革的实质就是正确处理政府与市场、与企业、与社会的关系,并建立起一系列新的制度安排。近期内,在加强政府宏观调控的同时,需要进一步推进资源要素价格改革和垄断行业改革,在完善经济性公共服务职能上取得重要突破;中期,应当加快推进财税金融改革,为全面优化政府经济性公共服务;长期,应当着力完善政府的社会管理职能,通过中央与地方基本公共服务的合理分工,建立现代公共服务体制,使政治体制、社会体制和文化体制改革取得实质性突破,促进市民社会的建立。

  

  三、经济转型升级过程中理想的政府运行模式

  

  经济转型升级过程中,理想政府运行模式应体现以下基本特征:

  党政关系和谐化:在中国特色社会主义政治体系下,强有力的现代化长期执政党与有限型政府、法治型政府和服务型政府的耦合将成为中国特色的政治图景。中国共产党是领导党与执政党两种角色集于一身的政党,极易混淆党与公共权力的界限。政府要成为公众利益的代表,成为超越具体市场利益、客观公正的监管者,党政关系的唯一安排是从制度上明确党与公共权力界限,建立和完善科学化、民主化、规范化的执政方式;正确处理党与政府机构的关系,中央和地方关系,实现党政机构职能与市场作用关系的划分。

  政府职能法治化。政府要实现由市场体系培育者向市场体系监管者转型、由经济建设生产者向公共产品提供者转型、由经济体系规划者向公民社会构建者转型,就必须明确作为市场体系监管者、公共产品提供者、公民社会构建者的公共权力的边界,形成有限、有效和服务型政府运行模式。因此,党与政府、人大、司法机关职能的权力必须实现合理划分:党的职能转型为——民意反映、利益综合、政治精英输送、政策制定、政治动员、社会矛盾调控化解,以形成强有力执政党;政府的职能转型为——经济调节、市场监管、公共管理、社会服务,以形成有限型政府、法治型政府和服务型政府;人大的职能——立法、宪政审查、重大事项决策、重要人事任免,以形成具有广泛民意基础的最高权力机构;司法机关——依照宪法行使独立的检察、审判权,以形成以“公平正义”为价值核心的司法机构。

  政府机构扁平化:经济的转型升级要求政府机构由“金字塔”型向“扁平化”结构转型,形成高效率、低成本的扁平型党政机构模式。党政机构从纵向上减少管理层次、横向上实行“大部制”,进一步提升执政绩效。作为一般地方区域,纵向可以设置为三个管理层次:中央—省(自治区、直辖市)—县—乡镇政务超市(县派出机构);横向上减少合并政府组成部门,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门,进一步减少政府组成部门,形成“大部制”。减少党政机构的管理层次,应主要研究以下几个方面的问题的可行性:省级行政区域的设置和划分;直辖市的确立和增设;省直管县和强县扩权;乡镇机构的撤并或取消;内设机构重组与设置。

  政府机构科技化:适应经济的转型升级,政府也必须提升自身竞争力。因此,需要进一步增强党政机构运行的科技含量,提高电子党务,电子政务运作水平,形成数字型、科技型党政机关;体现以人为本特色,全面提高党政管理人员的素质,增强党政机关的核心竞争力;以公正、廉洁、高效为目标,着眼于完善考试竞争机制、绩效考核机制、激励奖惩机制、教育培训机制和福利保障机制,造就一支结构合理、素质优良的党政管理人才队伍。

  职能配置国际化:适应和平崛起的现代化战略和经济转型升级需要,特别是应对后金融危机时代的全球性经济发展的挑战,政府的职能配置应进一步国际化,从建立能够应对国际风险和考验的现代化执政党政府。

  从总体上而言,经济转型升级过程中理想的政府运行模式是“强政党、小政府、大社会、国际化”和谐创新型的党政机关。

  

  四、完善经济转型升级过程中政府运行模式的路径选择

  

  依据这一路径,并结合我国的现实国情,服务于经济的转型升级,政府运行模式改革应从以下三个层次作出合理安排:

  第一,在技术层面上,通过行政机构管理模式的改善,实现行政成本的降低和行政效率的提高。要按照市场经济规律,把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来;要优化政府组织结构,要减少行政机构管理层次,减少政府组成部门,实现行政机构由“金字塔”型向“扁平化”结构转型;要增强党政机关的科技含量,进一步形成数字型、学习型党政机关;要全面加强公务员队伍建设,将一部分富裕的公务员转向公共管理和社会服务上,人员分流在职能调整的基础上优化组合。同时,在政府制度的安排中,进一步建立健全成本——效益评价机制,对现有政府机构进行有效整合,通过减少机构数量,降低行政成本,提高行政效率,使政府更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

  第二,在政治层面上,通过渐进的政治体制改革,形成服务型、责任型和法治型政府,保证公共产品的供给。市场经济条件下的政府所提供的秩序则是一种自由秩序。依据公共意志的自由秩序也就是法制秩序,法制与秩序有着同等的内涵,法制就意味着秩序,法制是秩序的必然体现,法制又是秩序的必要保证。市场经济条件下的秩序首先是经济秩序,是在经济秩序的基础上建立政治秩序和社会生活其他方面的秩序,这是基础的移位和中心点的转移。有基于此,大部制改革必须通过组织结构、职能关系、权责关系等方面的调整,改变行政管理方式的制度性基础,以提供公共产品和公共服务为己任,从而使得政府权力得以规范、回归公共服务,把恩赐型政府转化为服务型政府、责任型和法治型政府。要加强公共服务部门建设,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系;加快法治政府建设,全面推进依法行政,依法规范政府职能和行政行为;支持社会组织参与公共服务和社会管理,形成公共服务供给的社会和市场参与机制;完善公共财政体系,调整财政收支结构,扩大公共服务覆盖范围,把更多财政资金投向公共服务领域,增强政府提供公共产品的能力。

  第三,在战略层面上,通过“政府再造”工程,进一步适应和平发展战略的要求,形成具有竞争力的现代政府。现代社会中,发展中国家和发达国家的差距主要表现在政府能力的差别上,特别是在全球化的条件下,政府能力的强弱决定着一个国家国际竞争力和可持续发展能力的强弱。但是公共权力与政府能力并不是等同的,从公共权力到政府能力还需要一个转化的过程,只有当政府在行使公共权力而不使公共权力的性质发生改变时,政府才是强力的;否则,它就不能充分地获得公共权力赋予它的能力。我国是社会主义国家,各级政府是人民的政府,理应更好地体现人民性,让人民真正享有法律所赋予的管理国家和社会的权利。因此,在当前的大部制改革中,通过“政府再造”工程,适应国家和平崛起战略的需要,打造出一个透明度很高、公信力很强、国际化程度较高的民主、法治、现代化政府,进一步增强行政机构的国际竞争力。

本文责编:frank
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