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郑先武:大国协调:亚太安全治理的新途径

更新时间:2012-10-21 14:36:52
作者: 郑先武  

  

  【核心提示】以中美“两国协调”为基础,在亚太地区利益攸关的大国之间构筑一种多边的协调机制即“大国协调”,是当前亚太区域安全合作取得突破的关键所在。

  

  近年来,随着美国加快亚太新布局而不断深化的大国尤其是中美两国间的战略竞争为亚太区域安全的演变增添了新的不确定因素。由于大国关系在很大程度上决定着亚太地区政治经济格局的演变,管理这种关系就成为实现亚太区域安全治理的重中之重。今年5月,国务委员戴秉国在第四次中美战略与经济对话会议上提出在中美之间建立“两国协调”的新理念便是一种重要的官方回应。而以中美“两国协调”为基础,在亚太地区利益攸关的大国之间构筑一种多边的协调机制即“大国协调”,是当前亚太区域安全合作取得突破的关键所在。

  

  现有机制难以实质解决地区性安全问题

  

  目前在亚太,与区域安全相关的合作途径大体上可以分为三类:一是创建安全机制,二是功能性合作,三是构建地区共同体。从目前情况看,这些途径对亚太地区安全问题尤其是一些影响重大的热点问题的解决总体效果并不乐观,主要原因有二。

  一是缺乏解决地区危机的多边机制。在亚太,绝大多数地区热点问题与涉及领土主权的军事安全有关,而涉及军事安全问题的合作仍局限于双边层面,主要是美国主导的军事联盟。多边层面与安全相关的合作多局限于非传统安全领域,如东亚峰会等;即使是涉及综合安全议题的多边机制亦难以在军事安全合作方面取得实质性突破,如东盟区域论坛。

  二是大国未能在多边机制中发挥领导作用。亚太地区是世界上大国最为集中的地区之一,也是大国关系最为复杂的地区之一。但是,目前与亚太地区相关的多边安全机制均是东盟处于领导地位,如东亚峰会、东盟区域论坛、亚太安全合作理事会等。在大国影响力无处不在的亚太,东盟的“小马拉大车”很难实质解决地区性安全问题,尤其是与大国攸关的问题。

  鉴于此,亚太地区亟须一个旨在解决包括传统安全与非传统安全的综合安全问题的“大国协调”机制。

  

  “大国协调”适用于亚太安全治理

  

  “大国协调”是指某一地区有重要影响的大国按照共同接受的规范与规则通过多边会议解决区域安全问题的安全机制。这些共同的规范与规则主要有五个方面的特征,即一致性、合法性、责任性、包容性和自我克制。

  总体上看,“大国协调”的共有规范与规则同亚太区域安全合作的核心规范与规则基本一致。目前,亚太多边安全合作有三个重要特征,即决策程序上的“亚洲方式”、安全理念上的“合作安全”和成员构成上的“开放的地区主义”。这些都为亚太“大国协调”的构建奠定了重要的规范性基础。

  构建亚太“大国协调”并非虚幻的可行性预测,柬埔寨问题的最后解决和朝鲜核问题“六方会谈”都提供了积极的案例。“柬埔寨问题”在冷战大国对峙的背景下迟迟未能解决。转折性事件是1990年8月联合国安理会五大常任理事国达成“五大国框架协议”。这一协议相继得到联合国安理会和联合国大会的支持,并为柬埔寨冲突各方所接受,成为柬埔寨问题最终得以解决的基础。“六方会谈”虽没能最终解决朝核问题,却显示出大国在亚太区域安全治理中的独特作用,使“大国协调”的规则与规范日益程序化、明晰化。“六方会谈”已被公认为亚太地区“大国协调”的雏形。

  

  分阶段构建亚太“大国协调”

  

  虽然亚太地区需要“大国协调”,“大国协调”亦适合亚太地区安全合作的实际,但从制度上构建起成熟的“大国协调”并不能一蹴而就。从目前情况来看,该地区现有的合作框架是一笔可利用的财富,其中最为重要的是大国间双边战略对话机制和东亚峰会及东盟国防部长扩大会议。这些机制可以成为亚太构建“大国协调”机制的突破点。

  亚太地区大国间双边战略对话机制尤以中国与美国、俄罗斯、日本、印度、澳大利亚等诸大国的战略对话机制最为引人瞩目。战略对话已成为中国与其他大国之间互动的新模式。2010年10月启动的东盟国防部长扩大会议和美、俄加入后的东亚峰会已吸纳亚太地区利益攸关的所有大国。不过,这些现有的制度框架只为亚太“大国协调”的构建创造了基础性条件,要将它们转化为有效的多边合作机制还必须克服一些重要障碍:一是大国领导力的缺乏,二是中小国家的不满乃至反对,三是行动绩效不足。

  要克服第一个障碍,就要求大国拥有建构这种机制的强有力的政治意愿,不但要协调好大国内部的关系,还要主动承担起维护地区安全和稳定的集体责任。考虑到“大国协调”很难处理大国间和大国内部的传统安全问题,可以从非传统安全领域入手,首先构建起应对非传统安全的“大国协调”机制。

  要克服第二个障碍,可以采取“双轨推进”。鉴于东北亚和东南亚两个次区域的安全动力有所不同,区域安全合作的水平也不一样,一种可行的做法是,首先在东北亚建立由中、美、日、俄等大国共同参与的“大国协调”,然后通过和东盟国家及与东南亚安全密切相关的澳大利亚、印度等外部大国的积极合作,将“大国协调”拓展到东南亚及其周边地区,形成统一的“亚太大国协调”,并将之融入已有的东盟主导的更广泛的多边安全机制之中。

  第三个障碍最容易在涉及领土主权等敏感问题和各国内部事务时产生。在这方面,“大国协调”机制可以以“行动计划中心”的身份发挥作用,即将其达成的具体行动计划上移至相关的全球性或区域性国际组织,或下移至各成员国或相关国家,通过国际多边或国家双边采取行动。

  总之,就中短期而言,整合已有的大国间双边和大国参与的多边安全机制,构建可以持续运行的“大国协调”,是发展亚太地区新型大国关系并最终实现亚太地区安全治理的必由之路。

  

  (作者单位:南京大学国际关系研究院)


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文章来源:2012年10月17日《中国社会科学报》
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