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程雪阳:荷兰为何会拒绝违宪审查——基于历史的考察和反思

更新时间:2012-10-14 23:21:37
作者: 程雪阳  

  

  摘要: 荷兰现行宪法第120条明确禁止法院对议会的法律进行违宪审查,以至被人们称为西方世界抵制违宪审查的“最后堡垒”。然而,这一规定并非没有争议。自1848年以来,荷兰国内围绕违宪审查展开了长达160多年的争论,特别是1980年代以后,荷兰法院频频依据宪法第94条对国内法进行“条约审查”的做法使得这种争论变得更加复杂。那么,为何荷兰人允许法院进行“条约审查”却不允许法院进行违宪审查呢?这需要从荷兰人特殊的法律观、特殊的宪法、以“波德模式”为核心的国家治理模式以及国际法的影响等方面予以考察。荷兰的经验表明,人权保护是世界各国的共同任务,但为了保护人权而允许司法进行违宪审查却并非普世且不可替代的真理。为了实现保护人权和维护法律秩序统一和谐这两个目标,每个国家应当在尊重本国国情的基础上进行制度设计。

  关键词: 违宪审查 人民主权 人权保护 法律秩序

  

  引言

  

  自从美国联邦最高法院1803年做出Marbury v. Madison一案的标志性判决以来,[1]通过司法进行违宪审查,也就是我们通常所说的司法审查,已被很多国家所接受。如同人们今天所看到的那样,有权要求立法机关遵守宪法,并可以裁决法律合宪性的法院已经遍布全球,司法审查也逐渐成为一种世界性的趋势。有趣的是,荷兰,这个以保护人权而闻名的国家,却依然在宪法中保留着明确禁止司法进行违宪审查的条款,以至时常被人们戏称为西方世界抵制违宪审查的“最后堡垒”。

  也许正是因为这种情况的存在,汉语学术界在谈及违宪审查时,往往将荷兰作为一个例外轻描淡写地处理。这种轻率的做法既忽视了荷兰相关制度的复杂性,也不利于系统的了解荷兰国内有关违宪审查的争论,更不用说解释相关问题背后的种种因由了。荷兰虽为小国,但该国在违宪审查领域的制度发展和学术争论对世人来说,并非完全没有意义,特别是对于中国这样一个同样被司法审查问题所困扰的国家来说,这一点尤为重要。

  在本文的第一部分,我将系统梳理1848-2011年间荷兰围绕司法进行违宪审查所开展开的争论和实践;直到今天,荷兰人依然对是否有必要建立违宪审查,以及建立何种形式和程度的司法审查犹豫不决,出现这种局面的原因将成为第二部分讨论的主要内容。人们将会发现,特殊的法律观、宪法观、社会治理观以及国际法对荷兰司法审查制度的发展有着极为重要的影响;在违宪审查缺失的情况下,宪法如何实施,人权如何保障,法律秩序如何保持和谐统一等问题将在第三部分予以讨论,荷兰学者对于未来议会与法院关系处理的建议也将在这一部分予以梳理;在文章的最后一部分,我将反思荷兰相关制度发展和学术争论给人们带来的启示。

  需要说明的是,虽然司法审查与违宪审查两个术语有着诸多的不同,但为了论述方便,本文将会交替使用这两个术语。另外,除非必要且在明确说明的情况下,本文所指的司法审查与违宪审查主要是指法院对议会所制定的法律的合宪性进行审查。[2]

  

  一 违宪审查在荷兰的争论

  

  是否允许法院进行违宪审查,在荷兰并非是一个新话题。从1848年宪法修改开始,相关的争论就已经产生。[3]当时的政府认为应在宪法中写上“议会制定的法律神圣不可侵犯”这一条款,而国家宪法委员会则更加倾向于建立一种通过司法对议会立法进行违宪审查的制度。[4]当时的宪法委员会主席索贝克(Johan Rudolph Thorbecke)先生甚至严重警告说,如果将这一条款纳入宪法中,以后想再将其“踢出去”就会很困难了,因为它将逐步成为荷兰宪法的特色。[5]不过,由于政府的坚持,“议会制定的法律神圣不可侵犯”还是被作为第115条写进修订后的宪法中。此后的荷兰宪政发展史被索贝克一语成谶。从1848年到1983年,在长达135年的历史长河中,尽管荷兰宪法被修改了16次,索贝克也曾先后3次担任内阁首相,[6]但这一条款总是能够躲过被废除或修改的命运。

  1953年修宪时,宪法中增加了一个新的条款(第94条),其规定“如果荷兰王国的一项国内立法与对所有人都具有普遍约束力 (binding on all persons)的国际条约或者国际组织的决定相冲突的话,该项立法不得实施(shall not be applicable)。”[7]这次修宪是为了应对日益增多的国际事务(特别是战后欧洲的重建事务)而进行的,与司法审查本无太大的关联,[8]但由于宪法确立了“国内法违背国际法后不得实施”这一原则,所以从理论上来说,当荷兰公民、法人或者其他社会组织认为某一国内法违反该项原则并侵犯自身权利时,他们就有权将相关案件提交法院进行裁判;而在裁判的过程中,法院就不得不审查国内法是否与宪法第94条承认的国际法冲突。换句话说,宪法第94条实际上间接赋予了法院依照国际条约或者国际组织的决定审查荷兰国内所有形式法律(也包括宪法自身)的权力。[9]不过,这样的推理对于1953年的荷兰人来说过于陌生,因为“对所有人都具有普遍约束力”的国际法在当时几乎不存在,而且很少有国际条约涉及公民权利保护问题。

  然而,历史的发展总有出人意料之处。仅仅在第94条被纳入宪法一年之后,即1954年,荷兰加入了《欧洲人权公约》(European Convention of Human Rights,RCHR)。该公约不但以保护人权为宗旨,而且适用于签约国的所有公民。人们有理由其他宪法第94条终于有了用武之地,然而现实情况却并非如此。1960-1970年代,荷兰法院并不情愿仅仅因为国内法与欧洲人权公约冲突而不适用国内法。他们通常会否认公约权利具有自我执行的效力(self-executing nature),或者通过扩张/缩小解释将公约权利转化为荷兰国内法上的权利,然后进行处理。[10]所以,第94条的规定在很长的一段时间内似乎只停留在大学课堂和议会的讨论中,司法实践方面则乏善可陈。

  司法的保守和克制在这一时期不仅体现在对宪法94条的态度上,而且表现为法院对违宪审查的坚决抵制方面。1961年,议会颁布了一项旨在减少全国65岁以上公务员津贴的规定。一位担任下议院议员的法学教授向法院提起诉讼,指责这一规定违反了宪法。因为按照宪法规定,现任和离任议员的报酬必须由议会2/3以上多数以法案的形式通过才可以生效,然而下议院并没有单独就这项减少津贴的规定进行投票,而是将其与其他问题夹杂一起通过的。所以,该议员认为这一项规定应当无效。这一案件的核心在于法院是否有权审查议会立法程序的合宪性。范·波特(C.W. van der Pot)等教授建议最高法院藉此机会进行违宪审查,但最高法院(Hoge Raad)还是驳回了这一项起诉,并宣布只要一项法律草案被上下两院通过并由国王(the Sovereign)签署公布,法院就无权审查议会的立法程序的合宪性,也就是说,法院只审查一项法案是否通过,而不审查其是如何通过的。[11]

  1966年,当时负责宪法事务的内政部长在一项报告中建议说应当部分解除宪法第120条设置的禁令,允许法院去审查那些涉及宪法所保护的传统权利(classical rights)的法律。[12]这一建议认为,这些传统权利由国内法院通过国内宪法来加以保护要比通过国际法来保障要有力的多,因为国际法往往只能提供最低限度的权利保障,而这对于公民权利的保护是远远不够的。1969年,国家宪法委员会就内政部长的建议进行了讨论。[13]在讨论的过程中,宪法委员会的一些委员对内政部长的建议提出了质疑和批评。比如,一些反对者认为司法审查的实质是让法院做出一些原本应当属于议会职权范围内的政治决定,如果按照内政部长的建议,部分地解冻宪法的禁令,可能会危及司法的独立性——因为法官候选人的选择将会成为政治争论和政治影响的牺牲品;[14]另外,还有人认为,法院依照国际条约进行司法审查和依照宪法进行违宪审查完全是两种不同的情况——前者是与尊重各国法律普遍承认的最低限度的规范(minimum norms)联系在一起的,而司法审查则与公民的日常生活息息相关(closer to home),因此不能以宪法允许前者作为宪法也应当支持后者的依据。反对者们担心,由法院进行违宪审查将会使司法权扩张到令人无法接受的地步,而且可能会侵犯立法机关所固有的权力。[15]最终,国家宪法委员会以11比6的投票结果支持了内政部长关于“法院应当被允许就传统权利进行司法审查”的建议。多数委员认为,司法审查对于增强公民的地位是必要的。然而,由于当时的内阁首相皮特·德容(Piet de Jong)以及随后的内阁首相昭珀·戴佑伊(Joop den Uyl)支持宪法委员会少数派的意见,在政治的压力下,内政部长的建议最终夭折。

  1983年修宪时,宪法几乎被重写,一方面,许多条款都被废除,另一方面,宪法第一章中增加了大量的公民基本权利,比如表达自由、游行示威自由、隐私权等,但是禁止法官对议会法案进行违宪审查的制度依然得以保存。宪法修改的过程中,一些政治家提出动议说应当允许司法进行违宪审查,但当时的政府同样以“避免法院卷入到政治事务”为由拒绝了这一建议。[16]不过,为了平息反对者们的不满,宪法禁令的表述方式进行了转换,即从“法律神圣不可侵犯”变成了现行宪法第120条规定的“法院无权裁决议会所颁布的法令以及签订的条约是否合宪”。[17]

  争论自然不会停息。到1988年,海牙地方法院审理的一起案件引起了人们的广泛关注。[18]这个案件主要涉及到三项与教育有关的议会法案,由于这些法案都被所谓的《协调法》(Harmonisation Law)修改,案件的原告申请法院不要适用《协调法》的规定,因为该法以溯及既往的方式限制了国家对学生的资助,从而违反了“法的确定性”这一普遍性原则。原告认为,虽然宪法第120条禁止法院进行违宪审查,但并没有明确禁止法院依照不成文法(unwritten law)中的一般法律原则(比如说“法的确定性”原则)来审查议会所制定的法令。不过,海牙地方法院拒绝了这种主张。

  于是,原告改变了起诉理由。其提出,《协调法》违反了1953年《荷兰联合王国宪章》第43条第1款所确认的“法的确定性”原则。作为一部适用于整个荷兰王国的基本法(Basic Law),[19]从严格意义上来讲,该宪章才是荷兰国内法律体系的最高法,要比仅仅适用于荷兰本土的《荷兰宪法》效力要高。[20]原告认为,《荷兰联合王国宪章》虽然没有明确赋予法院违宪审查的权力,但也没有明确禁止法院审查议会所制定的法案,所以法院应当依据该宪章对议会制定的法案进行司法审查。对于这一请求,海牙地方法院出人意料地表示了赞同。该法院认为,既然《荷兰联合王国宪章》中没有明确禁止司法审查,那么依照宪章中规定“法的确定性原则”对《协调法》进行审查就是可能且理由充分的,其认定《协调法》侵犯了学生的权利,因此拒绝适用该法的相关条款。

  故事当然没有就此结束。这个案件很快被上诉到荷兰最高法院。与海牙地方法院的观点截然相反,最高法院认为,不能因为《荷兰联合王国宪章》没有明确禁止司法审查的条款,就可以推定该宪章允许司法进行违宪审查,因为这既不符合该法案的立法原意,也不符合荷兰联合王国避免依据宪法性文件来授权司法进行违宪审查的传统。宪法第120条既不能被解释为允许法院依据一般的法律原则来对议会法案进行司法审查,也排除了依据任何其他更高位阶段法律规范来对议会立法实施违宪审查的可能性。[21]最高法院同时指出,在1983年宪法修改的过程中,立法机关曾经讨论过是否要废除宪法为司法审查所设置的禁令,但这一禁令依然保留在现行宪法中,这就表明,荷兰法院依然无权依据宪法以及宪法以外的其他法律规范进行违宪审查,因为宪法将其自身含义的最终解释权和决定权保留在代表民主的民选立法机关手中了。最高法院最后得出结论说,司法无权进行违宪审查不仅完全符合法院在荷兰宪政体制中的“传统定位”(traditional position),也是荷兰的宪政秩序(Dutch constitutional order)所决定的。[22]

  不过,出人意料的是,最高法院却赞同海牙地方法院关于《协调法》违反了《荷兰联合王国宪章》第43条第1款所规定的“法的确定性原则”的论断,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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