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陶振:农村基层政权公信力研究:价值、路径与方向

更新时间:2012-09-07 23:16:39
作者: 陶振  

  

  (中共上海市委党校、上海行政学院,上海,200233)

  

  摘要:已有对农村基层政权的研究,多采用自上而下的视角,关注国家权力对基层的单向度改造而较少自下而上来分析公众对基层治理转型的政治心理变化。基层政权公信力的研究将焦点集中在公众对基层政权的信任状况以及影响信任度的变量,弥补了这一缺陷,拓展了农村基层政治研究的空间。当前学界的研究主要围绕公信力现状测评、公信力流失成因、对农村基层治理的影响以及公信力提升对策等四个方面展开。在研究方法上,秉承了基层政治研究注重实证的优良传统,坚持规范与实证研究并用,并融合了多学科的视角,越来越注重研究的科学性与规范性。同时,已有研究对公信力的区域差异及影响因素的比较分析、农民政治信任生成机制等方面研究较少涉及,研究成果较侧重对区域个案的剖析,忽视对一般分析框架的理论提升,有待实现从微观向宏观转型。

  

  关键词:农村基层政权、公信力、研究

  

  作者介绍:陶振(1983—),男,汉族,安徽庐江人,中共上海市委党校、上海行政学院公共管理教研部讲师,管理学博士,研究方向:政府信任与公共治理。

  

  本文系国家社会科学基金项目“提高农村基层政权公信力研究”(12CZZ043)阶段性成果。

  

  一、问题提出与研究价值

  

  上世纪90年代中后期以来,农村基层政权组织在财政短缺与职能转型的双重压力下,自身的公信力和政治认同程度面临不断流失的严峻挑战,这一现象吸引了众多学者和政策研究者的关注并开展区域经验研究。已有研究多将资料和数据获取范围从行政学意义上“乡(镇)”拓展至行政村,理由是行政村掌握着村域范围内集体资源的分配与管辖权,组织结构上仍然遵循着与上级政府对口设置的原则,在法理上有协助乡级组织进行基层治理的义务和责任,是国家政权发挥作用的微观基础,事实上同样构成了农村基层政权的重要序列。

  

  已有对农村基层政权的研究,多采用自上而下的视角,关注国家权力对基层治理结构的单向度改造而较少采取自下而上的视角来关注公众对基层治理结构转型的实际政治心理变化。因此,以“行政下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”、“政党下乡”、基层民主政治、基层公共服务体系为代表的现代国家建构理论成为分析基层治理的主要研究框架,侧重于研究宏观国家制度以及非正式制度变迁对于农村政治的影响和作用,而微观层面上农民对国家政策和制度变迁的反应和行为则显得关注不够。随着市场化和城镇化进程加速,日益增加的流动性和开放性使得农村社会的政治、经济、文化结构发生了深刻的变化,农民的权利、权益观念日益苏醒,价值认同日趋多元化。自上而下的制度安排和方针政策不断地改变着村庄社会的社会结构、规则体系和权威类型,但农民也并非完全是规则的被动接受者,而是基于自身的生存伦理和利益逻辑决定着对政治体系的认同与否,这种态度恰好构成了国家制度安排和政策规划有效运行的重要社会基础。

  

  中国农民越来越具有社会人所具有的政治属性,需要关心政治、走近政治和参与政治,村民的同意日益成为国家有效治理农村的重要变量要素。正如贺雪峰教授所言“自上而下的制度供给与自下而上的反应、融合,构成了乡村规则体系这枚硬币的两面”。 [1]因此,我们必须更加关注农民的想法和选择,更加重视农民的需要和诉求。农村基层政权公信力研究正好弥补了自上而下分析视角的缺陷,将焦点集中在研究公众对基层政权的信任状况以及影响这种信任度的变量,拓展了农村基层政权研究的空间。

  

  公信力本质上是社会公众对公共权力合法性认同的一种积极政治心理。基层政权公信力流失是农民消极政治心理逐渐形成的反映,情感上表现出失落与疏离感,行为上表现为远离基层政治生活。农民个体政治心理虽然在一些非焦点事件上表现出分散的价值取向,但在关注基层治理结构转型的政治和社会问题上却能达成高度一致性和趋同性。基层政权与农民的信任关系是国家与农民关系的重要前提,没有二者的互信,公共政策在基层将面临有效执行的社会基础不足困境,国家也不可能实现对农村的有效治理, 更不可能实现国家整合和现代国家建构。正如社会学家西美尔所说,“信任问题伴随着人类社会生活的始终,并渗透在社会生活的各个领域。离开了人们之间的一般信任,社会自身将变成一盘散沙”。[15]

  

  公信力的生成与变化有着一定的生成机制,并且与政治文化、政治传播等因素密切相关,探寻并把握农村基层政权公信力的生成机制、影响因素与内在规律对于提升基层政权的合法性基础,及时引导和化解农民相关的消极政治心理,构建和谐的干群关系、减少农村各类上访、突发群体性事件的发生,实现基层政治稳定有着重要的现实意义。

  

  二、研究路径与主要发现

  

  国内外目前直接以农村基层政权公信力为研究对象的成果不多见,多以农民上访、群体性事件、基层政治参与、农民政治认同等相关领域为间接研究视角,从中折射出基层政权信任的流失,成果形式以论文居多,专著尚不多见。概括起来,已有研究主要围绕四个方面展开:

  

  1、公信力现状的量化研究

  

  该视角主要是通过区域实证研究来考察农民对基层政权信任度的现状以及变化趋势,多采用问卷调查的量化分析方法,研究结论较为一致,均发现农民对不同层级政府的信任度呈现自上而下的递减分布,基层政权面临一定程度的信任危机。

  

  O’Brien(1996)在对华北地区农民维权活动的研究中,发现大多数农民将中央政府看作是仁慈的化身,而基层政权多被表述成掠夺者的形象,并越来越多地以中央的政策和国家法律为武器, 维护自己的合法权益,得出农民“依法抗争”的维权逻辑。[3]

  

  Tianjian Shi(2001)通过对中国不同区域农民政治认同度的研究发现,中国农民不信任地方政府不代表中央政府的信任度也在弱化,二者是有区分的。[4]LianJiang Li(2004)对中国三个省的农民的问卷调查研究表明,63.1%的研究对象认为上面是好的,下面是坏的,多数受访者认为高层政府与基层政府之间存在实质性差别,高层政府特别是中央政府比基层政府更为可信,并把这一现象表述为“差序政府信任”。

  

  国内学者郭正林(2004)在全国9个省区通过发放调查问卷的方式对农村干群关系和农民的权威认同心理进行了量化研究,发现农村非集体化改革以来,农民的权威认同结构呈现出正式权威与非正式权威并存,正式权威影响不断弱化的双因子形态,农民的权威认同仍然是以亲缘—血缘关系为基础的具有民间性和传统性特点的非正式权威结构,权威的认同范围局限于村落。[5]

  

  华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目组2009 ~ 2010 年对政府公信力连续调查显示,村民对中央政府、县级政府、乡级政府、村干部的信任比分别为70. 6%、10. 3%、6%、13. 1%。[6]也有学者尝试通过量化的分析方法对不同区域农民政治信任度进行历时型追踪研究,肖唐镖、王欣(2010)在总结1999-2008年间在江西、江苏、山西、重庆、上海五省市六十个村庄的四次历时性调查数据基础上,进一步验证了“中央比地方更值得信任”的结论,并对区域间农民政治信任度差异做了对比研究。[7]

  

  上述类似的区域研究发现也被众多其他学者所佐证,如(Bernstein and Lü,2000);(Zhengxu Wang,2005);(于建嵘,2003);(胡荣,2007);(应星,2011)等等。[①]

  

  也有学者从历史变迁的视角总结出农民对基层政权政治认同的变化过程。[②]如曹树基(2002)认为农民的政治认同在新中国成立初期和20世纪70年代末的农村改革时期形成了两次高峰,两次高峰之后则出现不同程度的下降和波动。季丽新(2010)将农民对党的认同划分为新中国成立到农业社会主义改造完成、从反右斗争扩大化到文化大革命结束、党的十一届三中全会到20 世纪90 年代中期、从20 世纪90 年代中后期到2005年以及2005年以来五个阶段,发现农民政治认同经历了纷繁复杂的过程,在不同时期表现出了不均衡的特征。

  

  区域层面的实证研究和全国层面的抽样调查结论也较为一致,公信力呈现自上而下逐级递减的分布。中组部党建所课题组(2005)开展的当前群众对党的各级组织的满意度调查发现,在回答“当前,基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任情况”的问题时,回答“对党中央信任,对地方(基层)党组织不信任”、“只对所在的地方(基层)党组织信任”的分别占53.67%和6.57%。[8]零点市场调查公司2003年起在全国范围内开展的“中国居民评价政府及政府公共服务”抽样调查结果显示:我国居民对不同层级政府的满意度并不相同,政府层级越低,满意度越低,与政府公信力的分布大致类似。(零点指标数据网,2008)。[9]

  

  与实证量化研究方式不同,农民群体用形象化的语言表达出自身对不同政府层级政治信任的差异。田野调查发现,在绝大多数农民的心目中,政府的威信是分层的,中央是“恩人”,省里是“亲人”,县里是“好人”,乡里是“坏人”,村里是“恶人”,与实证量化研究结论不谋而合。

  

  总体而言,学者们对农村基层政权公信力现状的研究结论较为一致,普遍认为基层政权面临一定程度的信任危机,同时,农民政治信任差序分布的格局表明整个政权体系自身尚有调整的空间,基层政权公信力降低尚未对政治体制合法性形成全面冲击。

  

  2、公信力流失的成因研究

  

  学界对公信力流失影响因素的研究结论颇多,碎片化现象明显,宏观和微观视角都有,主要有信任方和被信任方两个解释维度,从农民价值认同、基层政权与农民利益关联度以及干群关系等视角去分析具体成因。有学者分析到,在市场化和工业化进程当中,农民的利益实现途径日趋多元化,利益意识日益增强,与此对应的是农民民主权利意识和社会公正公平观念的逐渐上升,以及相对剥夺感增强和组织化能力提高。(肖唐镖,2005;孔德永,2006等)。[③]因此,呼吁在新农村建设过程中必须从促进社会公正的高度来建立有效的民意表达机制,实现农民利益表达组织化,保障农民权利从而重建基层政治信任。

  

  也有学者注意到后集体化时代农民价值认同的转向对基层政治信任关系的影响。在市场化冲击下,农民的价值认同正在经历从单一价值取向到多元价值取向、从集体本位到个体本位、从以政府主导为主到以市场主导为主的转变过程。农民价值认同与行动单位日益原子化导致其集体观念不断淡化,村庄共同体内聚力不断降低,基层政权组织也因此日益丧失自身公信力的价值认同资源。(贺雪峰,2005;陶振,2011)。[④]有学者从乡村社会的政治文化认同机制出发,认为如果基层政权不能为农民提供基本的生活保障和公共福利,基于“对福利、安全和道德文化的集体主义需求”,农民重新热衷于天然的“家族集体主义”情结而不是国家建构起来的政治认同也就不难理解了。(郭正林,2002)[⑤]

  

  更多对基层政权公信力流失成因的探讨是从利益关联度的视角来寻找答案。这一解释维度背后遵循的是利益分析的逻辑,认为利益对于人们思想和行为的形成具有支配性作用,利益的实现和满足程度构成公众对公共权力政治评价的逻辑起点。公信力作为一种政治心理,其形成和变化的根源在于利益主体需求的实现程度。政府对社会公众利益的维护与增进能对社会公众的政治心理产生诱导作用,激发其产生积极的政治认知评价;若公众利益的实现与政府统治的关联度较低甚至不存在关联,则容易诱发公众产生政治冷漠心理,影响政府自身公信力的水平。

  

  学界主要从“压力型体制”、“目标责任管理体制”与“基层财政空心化”三方面来归纳概括后税费时代农村基层政权的组织生态,并以此来理解基层政权的种种行为逻辑及后果。基本结论是后税费时代基层政权实际上是处于一种“悬浮化”状态,基层政权的资源配置与农民利益实现的关联度是逐渐弱化的,这是农村基层政权组织公信力降低,地位不断边缘化的深层次原因。压力型体制和目标责任制通过将各项指标任务的量化和层层分解,辅以政治、经济方面的双重奖励以及上级考核赋予的“一票否决”的权重,使得基层治理的重心是迎合上级考核而不是关注公众的利益诉求。分税制和农业税改革后,基层财政日益空心化,基层公共服务能力日益捉襟见肘,基层政权逐渐从过去的汲取型演变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:lizhenyu
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