南海争端因为涉及主权国家多，东南亚国家对强占岛礁进行实际控制，美国积极介入等因素而成为世人关注的焦点。对于中国而言，探求南海争端复杂性的成因，才能明晰中国在其中的利益格局，并采取相应行为以捍卫国家利益。

一、《旧金山和约》

冷战结束后，1946年的铁幕演说标志美苏战时同盟破裂，美苏两个超级大国在世界范围内寻找代理人，展开角逐。朝鲜战争中，美国以日本为后勤保障基地直接参与作战，后者的战略价值凸显出来，驱使美国独揽对日本的和平谈判。美国无视中国对打败法西斯势力做出的贡献，把中国代表拒之于处理战后日本问题的旧金山和会的大门之外。对日《旧金山和约》罔顾《开罗宣言》和《波茨坦公告》中关于日本将窃取的中国领土归还中国的规定，罔顾苏联参加旧金山和会的代表关于中国收复南海诸岛的正义呼吁，没有提及南海诸岛的归属。

1951年9月8日《旧金山和约》签订后的几小时，美国和日本签署了《美日安全条约》，美国和日本缔结军事同盟，日本政府同意美军驻扎在日本国内和周围。作为战败国的日本，在战后踏上了美国的列车，付出了半主权的代价。美国以日本为军事基地，在亚洲逐步推进对中国的孤立，拉拢盟友，扶植战略平台，和苏联为首的社会主义阵营展开对抗。

1951年9月18日，周恩来外长发表声明称，中国人民在击败日本帝国主义的伟大战争中，经过时间最久，遭遇牺牲最大，所作贡献最多。然而，美国政府却公然违反一切协议，排斥中华人民共和国……美国政府在旧金山会议中强制签订的没有中华人民共和国参加的对日单独条约，不仅不是全面和约，而且完全不是真正的和约……中央人民政府认为是非法的、无效的，因而是绝对不能承认的。[1]在美国的操纵下，日本吉田茂政府和台湾当局签订了所谓“日华和约”，建立了外交关系。针对此条约和对日《旧金山和约》，周恩来总理曾于1952年5月5日向全世界声明：我们坚持一切占领军队必须撤离日本;对于美国宣布的非法的对日和约，是绝对不能承认的;对于公开侮辱并敌视中国人民的吉田、蒋介石“和约”，是坚决反对的。这些非法条约的宣布和订立，是美国反动派及其走狗们在远东制造新的战争的阴谋又向前走了一步的表现。[2]

国际条约是国际法的渊源之一，在领土主权归属判决中占据关键地位，是最具分量的证据。因此，诸如菲律宾一些国家会以此为由，试图迷乱国际社会的视线，动摇中国对南海诸岛不容置疑的法律地位。中国是《开罗宣言》的签约国，该宣言明确规定日本窃取的中国领土归还中国，南海诸岛自然也在被归还之列。除非被窃取的领土之前就是无主地，战败国窃取土地的归属，将自动归还给原主权国。再者，中国不是对日《旧金山和约》的签约国，对日本窃取领土的归属进行模糊化处理不是中国的意思表示，即使后约在效力上高于前约，《旧金山和约》也无力对中国形成掣肘。

二、《联合国海洋法公约》

16世纪中叶后，英国等新兴的海洋国家兴起，开始挑战传统海洋国家西班牙等的霸权，主张海洋权利为大众使用，打破闭海政策。格劳修斯等法学家抨击海洋国家无限制扩张海洋自由，强调海洋自由是国家间交往的前提条件。国际社会海洋法意识逐渐形成，1982年颁布，1996年生效的《联合国海洋法公约》具有划时代的意义，统筹了沿海国和其他国家的利益。

《联合国海洋法公约》规定，沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，称为领海，此项主权及于领海的上空及其海床和底土。每一个国家都有权规定自己的领海宽度，以其领海基线向外不得超过12海里为限。专属经济区是领海以外并邻接领海，从领海基线算起不超过200海里的海域。沿海国拥有勘探、开发、养护与管理海床上覆水域、海床与底土中自然资源的主权权利，并对人工岛屿、设施和结构的建造和使用，海洋科学研究以及海洋环境的保护与保全具有管辖权。大陆架超越了领海，是依沿海国陆地领土的全部自然延伸至大陆边外缘的部分，由海床和底土组成。沿海国有权对大陆架的自然资源进行勘探、开发、养护和管理的主权权利。[3]

《联合国海洋法公约》的精神是陆地统治海洋。根据《联合国海洋法公约》，岛屿应是海中自然形成的陆地，并在一般潮汐状态下于高潮时能浮出水面。[4]沿海国对岛屿拥有主权，使其得以享有对领海的主权，和对专属经济区和大陆架的自然资源进行勘探、开发、养护和管理的主权权利。

在《联合国海洋法公约》之前，传统国际法对岛屿的定义是：(一)陆地;(二)自然形成;(三)有一定大小;(四)四周环绕海域;(五)高潮时不会没入水中;(六)可供人类居住;(七)具有经济价值或防卫利益。[5]《联合国海洋法公约》对这一传统定义做了修正，使之更精简，却失于笼统，让沿海国在适用该定义时各有争执。据公约规定，岩石因不能维持人类生活和自身的经济活动，不能拥有十二海里的领海，这是之前根据规模界定岛屿定义的法律的投影，也让人提出不具备经济价值但符合定义的岛屿能否被冠以如此称谓的疑问。公约关于岛屿不够精准的规定，为国家间海域争端留下空间，越南、菲律宾强占岛礁，不排除有这样的幻想：岛屿定义可能将会发生更改，实际控制下的岛礁若能衍生出对领海、专属经济区或大陆架的权利，它们管辖下海域面积的扩大将会带来可观的经济收益。

三、越南、菲律宾实际控制强占岛礁及谋求南海争端合法化

越南是占领南沙群岛岛礁最多的国家，共计29个，菲律宾占领9个岛礁，是占领面积最大岛礁最多的国家。它们在占领岛礁之上修建军事设施，增加战略筹码，并试图用实际控制维持既得利益，维持现状，侵吞中国的合法权益。中国从未放弃过收复南沙群岛被占领岛礁的权利，坚决抗议相关国家在南海的非法行为，根据国际法判断主权归属的原则，中国的抗议在法理上足以阻止其他国家对南海的主权声明。国家取得对领土的占领是依据和平、持续、实际的主权行使行为，即有效占领，而且占领的客体必须是无主土地。越南等国家用武力方式侵犯中国领土主权，是伸张公平与正义的国际法所不容许的。

越南、菲律宾等国家炮制各种理由，为自己获得法理上的支持。越南效仿中国，声称对待南沙群岛拥有历史性权利，也拿出历史资料为证据。越南于1979年发表了《越南在长沙群岛和黄沙群岛的主权》白皮书，附有《大南一统全图》为据。长沙群岛和黄沙群岛分别指涉中国的南沙群岛和西沙群岛。但无论从地理位置还是地貌特征上，黄沙群岛都与西沙群岛相距甚远。地图上显示，所谓的长沙群岛仅是越南中部沿海的地区。[6]菲律宾所谓的地理邻近原则更不能为其取得法理上的依据，仅是为自己的主权声明取得了某些噱头。

菲律宾试图使南海问题国际化，以抵消自己在军事力量上的明显劣势。1995年2月和1999年1月，中菲之间发生美济礁事件，中国合法行使权利，在美济礁为渔民修建避风港，菲律宾却视强占的美济礁为自己的领土。东盟在两次事件中，都承受住了菲律宾的压力，没有采取和中国对抗的立场，而是支持摩擦双方用外交手段来解决争端，美国更是以菲律宾本土并未遭遇攻击为由，拒绝履行和菲律宾签订的防御协定。菲律宾势单力薄，加快和美国军事合作的步伐，不再纠缠于驻菲美军的待遇问题，恢复了自1986年以来中断的美菲军事演习。菲律宾极力去合法化中国在南海的合法执法行为，迎合西方学者关于中国威胁南海和平局势的论调，换取了美国保护菲律宾在南海免遭攻击的承诺。

四、美国“重回东南亚”战略

冷战初期，为防止加入苏联阵营的中国向东南亚地区渗透共产主义，出现多米诺骨牌现象，美国积极介入东南亚事务，扶植越南打内战，并直接派遣部队参战。为联合以求自强，保证该地区的安稳，东南亚国家联盟于1967年成立。可以说，不干涉成员国家的内部事务是东盟的鲜明特色，即使是致力于解决亚太地区安全事务的东盟地区论坛也是采取松散的论坛形式，避免产生约束性的协议。美国拒绝加入1976年的《东南亚友好合作条约》，因为根据“不干涉内政”的规定，那意味着美国撤走菲律宾军事基地和在东南亚势力的衰退。[7]小布什政府时期，国务卿赖斯曾数次缺席东盟地区论坛。忙于发动阿富汗战争、伊拉克战争的小布什政府，眼光瞄准的是中东地区，忽略了东南亚地区。奥巴马政府“重回东南亚”战略的标志性事件，就是其任期第一年，国务卿希拉里高调出席东盟地区论坛，加入《东南亚友好合作条约》，并明确宣布：我希望传达的一个明确信息是，美国回来了，我们要全面与东盟接触，全力推动双方关系，我们希望恢复和加强美国与东盟强大的同盟关系和友谊。[8]

美国重返东南亚，出于以下几点考虑：一，保证南海国际航道安全。日本是美国在亚洲的安全支柱，保护日本的经济安全直接关系到美国全球战略可否持续发展。日本85%的石油进口要经过穿越南海的国际水道，后者的生命线意义不容美国小觑。二，保证美国石油公司的经济利益。越南、马来西亚等在南海油气开发活动频繁的国家，吸引国外大型石油公司卷入，使南海问题成为多重矛盾复合体，借以多方牵制中国力量。三，回应金融危机削弱美国能力的论调。金融危机，美国深陷其中，盟友质疑其是否还有履行承诺，保护盟国安全的能力，为打消大小盟国疑虑，保证霸权体系的稳定，美国须以东南亚地区为平台。四，中美共治的可能图景使美国盟友担心自己被边缘化。美国学者有鼓吹中美共治者，G2代替G20的论调颇有市场。奥巴马也曾声明，中美关系是最重要的双边关系，将塑造整个21世纪。[9]中美两国都是体系内国家，共同参与体系内主流规范的现实，增添了美国盟友的疑虑。

五、美国防范中国的理性选择

美国取得了冷战的胜利，却得了冷战后遗症，高举民主自由的大旗，将其他非民主政权和冷战时期的共产主义等同视之。冷战后初期，它推行北约东扩，与东欧国家通过“北约和平伙伴国”的形式建立战略联系，推行东欧国家进行颜色革命，扩展民主制度，挤压俄罗斯的生存空间。通过科索沃冲突，除掉了东欧最后一个共产主义政权。本世纪初期，以日本为首的学者鼓吹中国威胁论，认为随着经济发展，中国在军事上将对西方国家构成威胁。“9·11”事件后，美国忙于发动反恐战争，需要同样受到东突恐怖势力困扰的中国支持，共同利益促使中美两国走近，但中国威胁论从未退出历史舞台。

美国是官方和学界紧密结合的国家，学界为官方决策提供深厚的学理支持，进攻性现实主义学派代表性人物米尔斯海默的理论结论为美国遏制中国的政策提供了依据。米尔斯海默认为，国际体系的无政府状态，国家都具备一定的军事实力，国家的意图是不明确的，国家首先关注的是生存，国家不能跨越宽广的水域去投放力量，都决定了全球霸权是不可能的，美国只能做一个地区性霸主，其利益在于遏制其他地区霸权的出现，因此，中美之间必有一战。

坚持走中国特色社会主义，坚持改革开放政策的中国，创造了经济腾飞的奇迹，崛起后的中国将奉行什么样的政策，在美国看来是意图不明确的。中国海军沿着“走向深蓝”战略，加强军备等硬件和人力等软件建设，让美国频频发出保证国际航道安全的言论。防范中国的崛起，是美国的理性选择。

面对复杂的南海局势，中国应该冷静对待，趋利避害，强调中国对南海诸岛及其毗连水域拥有不容置疑的主权，加强在南海的执法行为，加强国防力量建设，显示出中国捍卫主权的决心。同时积极向外界传递中国的声音，利用中美战略与经济对话、东盟地区论坛及中美国防部长互访等平台，增强中国与相关国家之间的信任。国际局势渐趋复杂，硬实力和软实力统筹兼顾的中国，才能更好地维护国家利益，实现和平发展的国家目标。

参考文献

[1]现代国际关系史参考资料(1950-1953)上册〔M〕.北京大学出版社，1987年版，第562页。王绳祖主编：国际关系史(1949-1959)〔M〕.世界知识出版社，1995：167.

[2]现代国际关系史参考资料(1950-1953)上册〔M〕.北京：北京大学出版社，1987：562.王绳祖主编：国际关系史(1949-1959)〔M〕.北京：世界知识出版社，1995：169.

[3]David Joseph Attard, The Exclusive Economic Zone in International Law, London: Clarendon Press, 1987,pp1-9.

[4]赵理海.海洋法问题研究〔M〕.北京：北京大学出版社，1996：34.

[5]Hiran W. Jayewardene, The Regime of Islands in International Law, London: Martnius Nijhoff Publishers, 1990, pp3-5.

[6]Douglas M. Johnston, The History of Ocean-Boundary Making, Kingston and Montreal: Mcgill Queen’s University Press, 1988, 5.

[7]卢志英.浅析“东盟自由贸易区”〔J〕.东南亚研究，1993，(4)2.

[8]刘新生.美国高调拉近与东盟关系及其影响〔J〕.东南亚纵横，2010，(1)：61.

[9]袁征.“重返亚洲”--奥巴马政府东亚政策评析〔J〕.当代世界，2010，(1)：52.

作者系海南行政学院政治学教研部讲师、博士

来源：《行政管理改革》2012年第7期