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张晓茹:行政附带民事诉讼的核心问题探讨

更新时间:2012-07-25 00:35:05
作者: 张晓茹  

  

  随着市场经济的发展和我国政府职能的转型,行政权介入民事行为从而对平等主体之间的民事行为进行直接调整的现象逐渐增多,如何妥善处理民事争议与行政争议交织的情形便成为当前的一个热点。为此,许多学者纷纷提出设立行政附带民事诉讼制度,[1]实践中也出现了这方面的案例。[2]不过,任何一种新的制度能够得到确立,不仅需要考察是否能够有效地满足实践的需求,同时还要充分考量其正当性和合理性。具体到行政附带民事诉讼制度的构建而言,需要慎重考虑的是,该制度能否成为解决所有的行政法律关系和民事法律关系交叉案件的灵丹妙药?在制度设计上如何加强程序保障以满足当事人的程序选择权?如何与既有的程序制度衔接,等等。故此,本文拟以域外的经验作为参考样本,就我国的行政诉讼附带民事诉讼制度的构建展开较为全面的分析。当然,由于实践中民事、行政争议重合案件纷繁复杂,在具体展开上述分析之前,有必要先进行简要的概括和类型化处理。

  

  一、行政附带民事案件的类型

  

  从我国审判实践来看,民事、行政争议重合案件主要分为三类。

  第一类是以民事争议为主,行政问题作为附属问题的重合案件。在此类案件中,行政问题虽然不是要解决的主要问题,但民事争议的解决取决于行政行为自身的合法性。目前这类案件主要有:涉及土地、房屋、山林等不动产产权的归属而发生的侵权纠纷案件以及涉及专利、商标、著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件。这类争议案件在本质上属于民事争议案件,但是民事诉讼当事人一方对进入诉讼的行政行为的合法性提出异议,而该行政行为合法与否难以确认,遂产生争议。从诉讼公正和效益的角度考虑,对于此类案件应建立直接移送审查制度,即由受理民事争议的民事审判庭将有关行政问题直接移送本院的行政审判庭处理,处理完毕后再继续进行民事诉讼。[3]

  第二类是以行政争议为主,民事问题作为附带问题的重合案件。是指既存在着行政争议,也存在着民事争议,但行政争议处于核心地位,民事问题只是作为附带问题出现,与行政争议有特定的关联性。这类案件应是行政附带民事诉讼重点解决的案件。

  第三类是行政争议和民事争议并重的重合案件。是指不服行政机关对民事争议所作的居间裁决的争议案件。这类案件中最原始的争议是民事争议,行政机关的裁决行为是为了解决民事争议。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定,被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。该规定结束了长期关于此类案件的争论,建立了行政裁决相关案件的行政附带民事诉讼制度。

  行政附带民事诉讼应是法律赋予当事人程序选择权的体现,当事人可以选择附带民事诉讼的方式解决民事争议,也可以单独提起民事诉讼。民事纠纷的解决,固然可以根据不同类型的纠纷适用不同的解决程序。而且,各个解决程序的目标不一定强求一致。只要能够合理、合乎社会正义,而且又及时地、有效地解决民事纠纷,适用何种程序都是次要的。但是,设计民事纠纷解决制度时,应该考虑一切可能的因素。[4]其中,程序公正与否应该是第一必须考虑的因素,而且程序公正应该是我们追求的最大的程序目标。因此,行政附带民事诉讼并不代表民事诉讼处于附属地位,附带民事诉讼的制度设计应赋予民事当事人充分的程序保障。只有给予了当事人充分的程序保障,即使败诉当事人因为“已经被给予充分的机会表达自己的观点和证据,并且相信是公正无私的法官进行了慎重的审理,所以对结果的不满也就失去了客观依据而只得接受。”[5]

  

  二、行政附带民事诉讼的立案管理

  

  美国学者尼哈特(Nyhart)和道尔(Dauer)主张,对纠纷解决过程的管理由三个部分组成,一是程序工具(ProcessTools),二是序列战略(ChronologicalStrategies),三是程序目标(ProcessGoals)。程序工具是指就纠纷状况适用解决纠纷的实体标准和程序规律。通过事先制定标准确认规律,为当事人的选择提供前提条件。序列战略是指为了有效地管理利益对立激烈、复杂的长期的纠纷过程,应该制定战略,以能够把握当事人为了达成合意而提出的现实的法律请求以及潜在的法律请求。程序目标是指依据纠纷管理所要达成的程序目的。程序目标的达成,原则上需要将工具、战略和目标三者进行组合。[6]

  行政附带民事诉讼程序的构建,首先应明确程序标准,并将标准公开化,使当事人在通常情况下能够了解到程序接受纠纷的基本要求。我国法院对行政立案程序目前有许多不当的限制,如民事诉讼和行政诉讼案件必须分开立案;不同类的诉讼请求不能同时合并在一个案件中起诉立案;对同一行政机关对同一对象作出的若干具体行政行为起诉时必须逐一分别立案等等。[7]这些现象是行政附带民事诉讼制度设立必须面对和解决的问题,如果对这些问题视而不见,行政附带民事诉讼制度将形同虚设。因此,设立行政附带民事诉讼制度,首先应明确适用的条件并加强立案管理。

  

  三、行政附带民事诉讼的诉讼主体结构解析

  

  行政附带民事诉讼是将行政诉讼和民事诉讼进行诉讼主体的合并,由四方主体变成三方主体。行政诉讼原告在提起行政诉讼的同时,提起附带民事诉讼,从而形成两个诉的合并。行政诉讼的原告也可能是附带民事诉讼的被告,此种情况下,附带民事诉讼该如何提起呢?或者说,能够形成此种情形的附带民事诉讼的可能性有多大?一般情况下,行政诉讼的原告不会主动寻找民事争议的相对方要求对方起诉自己,根据民事诉讼“不告不理”原则,法院也不能主动追加民事诉讼原告,可能性最大的情形是,民事争议的权利人得知义务人提起了行政诉讼,在行政诉讼结束前主动提起民事诉讼而参加进来。这一诉讼结构下的附带民事诉讼原告提起附带民事诉讼,类似于美国的第三人参加诉讼。[8]第三人参加诉讼,又称为诉讼介入(Intervention),指联邦民事诉讼规则第24条规定的允许某些原本不是正在进行诉讼的当事人的人介入到已经开始的诉讼中来。介入到他人已经开始的诉讼中来的人称之为诉讼介入人。

  美国法院是否作出允许参加诉讼的决定,乃依赖于对参加者的需要或者权益与既有当事人的可能性负担之间的权衡。法院将考虑参加者的请求是否同既有当事人有着共同的论题。参加者越是试图引进新的争点,对原诉所造成的潜在损害和迟延便越大。参加者不需要争辩,如果诉讼不合并进行的话,因为他要受判决的约束,他将会受到不当的损害。如果他能够表明他的权益事实上将会受损,参加诉讼则是允许的。参加诉讼的动议之及时性也是重要的,因为参加诉讼的迟延愈大,对既有当事人造成损害的可能性则愈大。[9]美国的做法值得我们思考和借鉴,如果说行政诉讼原告提起附带民事诉讼是程序选择权的体现的话,那么第三人参加诉讼(附带民事诉讼原告对行政诉讼原告提起民事诉讼)则需要法院更多的考量,如果附带民事诉讼原告对行政诉讼原告提起民事诉讼造成已有的行政诉讼迟延,此种结构的行政附带民事诉讼,法院有权力不予准许。

  

  四、行政附带民事诉讼的法院管辖

  

  我国民事诉讼法规定的民事案件管辖的一般原则是原告就被告,行政诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。当附带民事诉讼的被告与行政机关所在地不相同时,究竟应由哪一个法院来管辖?如果只能是当民事诉讼的被告所在地与行政诉讼中的被告行政机关所在地相同,行政附带民事诉讼才成为可能,将大大缩减行政附带民事诉讼的适用范围。同样地,最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院具有行政诉讼管辖权,但根据民事诉讼法的规定,诉讼介入人应该向行政诉讼原告(附带民事诉讼被告人)住所地法院提起民事诉讼,如果行政诉讼原告住所地法院和最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院不一致时,能否提起附带民事诉讼?

  美国针对多数当事人诉讼和多个诉讼请求的诉讼在《美国联邦法典编纂》第28篇第1367条确立了补充管辖权原则。根据该原则,一旦有一基本的争议属于联邦管辖权范畴,就可在该诉讼中增加诉讼请求和当事人,而不需要这些增加的诉讼请求和当事人均单独地符合管辖权的要求。我国设立行政附带民事诉讼制度时,也可以规定附带民事诉讼由受理行政诉讼的行政机关所在地法院统一管辖。‘但是,我国行政诉讼实践中法院与行政机关之间不符合行政诉讼宗旨的关系有诸多表现。[10]这些异化现象会影响诉讼公正,行政诉讼得不到公正审理,附带的民事诉讼也会受牵连。[11]最高人民法院通过司法解释为构建行政诉讼中法院与行政机关的正常关系进行了不懈的努力。最高人民法院《行政案件管辖规定》确立了异地交叉管辖、提级管辖与法定管辖相结合的制度,行政附带民事诉讼也应着重适用这些制度。

  

  五、行政附带民事诉讼提起的时间

  

  有学者认为,对于行政诉讼已经存在的,附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决作出之前提出。[12]笔者不敢苟同,并认为附带民事诉讼应该在一审行政诉讼法庭辩论终结前提出。理由如下。

  第一,关联性是行政附带民事诉讼的本质特征,它主要表现为两种情况:其一,具体行政行为的合法性是处理民事争议的前提条件,具体行为合法性问题得不到解决,相关的民事争议就得不到解决;其二,行政争议因民事争议而生,即行政机关为解决已经发生的民事争议而作出行政裁决,而民事争议当事人对该行政裁决不服而产生行政争议,行政争议与民事争议的处理虽然不存在何者为前提的问题,但二者在处理时难以割裂。正是因为这种关联性,行政诉讼对事实的举证、质证和认证过程对民事诉讼有借鉴甚至决定性价值。

  第二,《刑事诉讼法》第78条规定,附带民事诉讼应当同刑事案件一并审判,只有为了防止刑事案件审判的过分迟延,才可以在刑事案件审判后,由同一审判组织继续审理附带民事诉讼。可见,刑事附带民事诉讼以“一并审判”为原则,以“先刑后民”为例外。行政附带民事诉讼也应该以“一并审判”为原则,所以,附带民事诉讼应该在行政诉讼法庭辩论终结前提出。

  第三,行政附带民事诉讼实际上是两个相关联的诉的合并。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》(以下简称“《意见》”)第156条规定:“在案件受理后,法庭辩论结束前,原告增加诉讼请求,被告提出反诉、第三人提出与本案有关的诉讼请求,可以合并审理的,法院应当合并审理。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第34条规定,当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的,应当在举证期限届满前提出。行政附带民事诉讼是以行政诉讼的成立为前提的,行政诉讼与民事诉讼的举证责任不同,举证期限也将不同,所以,要求附带民事诉讼在行政诉讼举证期限届满前提起也不现实,在行政诉讼法庭辩论终结前提起,既可以让附带民事诉讼的当事人了解案件事实和行政法律、法规,也方便法院合并审理。

  至于二审中能不能提起附带民事诉讼,有两种观点。一种观点认为,一旦行政诉讼进入二审,当事人不得再提起附带民事诉讼,否则根据二审终审的诉讼原则,附带民事诉讼部分实际上是一审终局,这样将导致当事人无法行使对附带民事部分的上诉权。[13]另一种观点则认为,在行政诉讼第二审程序中,民事争议当事人提起附带民事诉讼的,第二审人民法院可以进行调解;调解不成的,应当告知当事人另行提起民事诉讼。[14]笔者同意第二种观点,并且,根据《意见》第184条规定,一审提起附带民事诉讼的,二审中附带民事诉讼原告增加独立的诉讼请求或附带民事诉讼被告提出反诉的,第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或反诉进行调解。调解不成的,告知当事人另行起诉。总之,“附带”提起的民事诉讼并不会丧失民事诉讼的基本特质和基本原则:不得剥夺当事人的上诉权,但在尊重当事人诉讼契约基础上,赋予当事人程序选择权。那种认为行政附带民事诉讼限制适用自由处分原则和调解原则的观点值得推敲。[15]

  

  六、行政附带民事诉讼的上诉

  

  当事人对行政判决和民事判决部分均不服提起上诉的,基于行政附带民事诉讼设立的初衷和本意,由二审法院行政审判庭审理,不难理解。那么若仅就民事部分上诉的,应由行政审判庭还是民事审判庭审理呢?多数行政法学者认为,应该由二审法院行政审判庭审理。他们认为由于行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉,因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分不服,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律适用》2012年第1期
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