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韩西林:论政府干预

更新时间:2012-07-24 12:10:15
作者: 韩西林  

  

  引言

  

  “政府干预”是对政府在经济发展中的作用的习惯性称谓,主要指的是政府直接实施的经济行为,以及政府对经济活动的管制与监控。

  政府在经济发展中的作用到底怎样,这是个古老的问题,也是个分歧很大的问题。重商主义肯定政府对本国经济发展的积极作用,认为政府可以通过实行保护关税政策、鼓励本国产品出口来促进经济增长。亚当•斯密主张自由放任的经济政策,对政府基本上持否定态度,认为自由竞争的市场可以自发地调节经济运行,政府干涉经济生活只会妨碍市场作用的正常发挥。此后直到20世纪30年代前后,亚当•斯密的认识成了人们评价政府作用的基本准则。

  促使人们重新认识政府作用、并对政府干预经济的积极意义进行了充分肯定的是凯恩斯。凯恩斯认为,经济发展的基本前提是总供给和总需求的平衡,二者一旦失衡即会出现经济危机。在绝大多数情况下,总供给和总需求的失衡是由有效需求不足造成的,所以,刺激需求是经济发展的关键。凯恩斯主张用税收政策、货币政策,特别是通货膨胀政策和财政赤字政策来干预经济,实现经济扩张,扩大就业,从而扩大有效需求。这一切只有政府才能做到,市场是无能为力的。在凯恩斯的理论中,政府的作用是经济发展关键。凯恩斯把政府在经济发展中的作用提到了前所未有的高度。人们把凯恩斯思想的出现称之为“凯恩斯革命”,这毫不为过。

  凯恩斯主义统治主流经济学差不多有半个世纪,直到20世纪70-80年代被理性预期理论击垮。理性预期学派的基本观点是:在经济活动中,理性的、追求自身利益最大化的各个经济主体,在对未来经济发展进行预测时,不会出现系统性的误差;自由市场经济能够自动实现均衡;货币是中性的,它不会对经济产生实质性影响;工资弹性能避免非自愿失业,从而使充分就业自动、持续出现。总之,宏观经济政策是不必要的,因此,政府干预是不必要的。

  理性预期理论对奉行国家干预政策的凯恩斯主义给予了沉重的打击,它同样也被人们看作是宏观经济理论的一场革命--理性预期革命。从那之后直到上一世纪90年代末,只有依靠市场机制才能发展经济已经成为理论界的共识。

  进入21世纪,由于国际金融危机的发生,人们又开始重新认识政府的作用,凯恩斯主义又有所抬头。目前几乎所有国家都面临这样的问题:如何消除市场的消极作用?在市场化条件下政府应如何进行适度的干预?如何克服政府与市场各自的弊端,实现二者的优势互补?在诸如此类的问题中,对政府在经济中的作用到底应怎样认识是关键。

  

  一、政府对经济活动的干预为什么必要?

  

  之所以需要政府对经济进行干预,是由于存在着市场失灵。市场失灵是指市场带来的效率损失,它有哪些表现?为什么市场失灵需要政府补救?可作进一步分析。

  首先,由于经济活动中规模报酬递增的规律,市场会自然地导致垄断。垄断条件下的市场是无效率的,因为垄断厂商是按照利润最大化的原则制定生产决策,这将使产量少于该行业在完全竞争状态下的总产量,而价格高于该行业在完全竞争状态下的价格,从而使消费者利益受到损害。从动态的角度看,由于缺乏竞争,垄断企业也会缺乏创新的动力。一当企业获利依赖于垄断地位,竞争与技术进步就会受到抑制。这显然不利于经济发展。因此,为了保持经济效率,就需要抑制垄断,维持市场的竞争性,这只能由政府来做。

  其次,经济活动存在着外部负效应。外部负效应是指某一主体在生产或消费的过程中,对其它主体的利益造成的损害。外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化,但生产或消费单位为追求更多利润或利差,会放任外部负效应的产生与蔓延。如化工厂,为了降低成本,它会让生产过程中产生的废水废气不加处理地排入下水道,进入河流、江湖。这种行为的结果对化工厂这一单个厂商来说,自然是减少了治污所需的成本,增加了企业利润,但是对环境、对其它企业的生产和居民的生活、对整个社会却造成了危害。负面的外部效应会造成效率下降,市场机制很难使厂商为此付出代价,这就需要政府出面进行干预,降低甚至消除负外部效应,并迫使生产厂商对这种行为造成的损害进行补偿。

  第三,任何国家与社会都需要一些公共产品,如路灯,公安,国防。这些公共产品所有人都在消费,但无法收费,所以这类产品又叫非盈利产品。公共产品是全社会成员所必须消费并且无一例外都必然会消费的产品,但从本质上讲,公共产品的生产与市场机制的作用是矛盾的,生产者是不会主动生产公共产品的,因此,公共产品只能由政府付费或政府提供。

  第四,失业是市场机制作用的重要后果。从微观看,当厂商为提高生产效率而进行技术改进时,劳动力会被机器排斥;从宏观看,经济运行的周期性导致了对劳动力需求的不稳定性。失业的存在不仅对社会与经济的稳定不利,而且也不符合资本追求日益扩张的市场与消费的需要。失业使社会总收入下降,从而使社会总需求下降,必然结果是消费下降,消费下降导致市场萎缩,然后直接导致生产萎缩,生产的进一步萎缩又致使失业进一步扩大,形成恶性循环,使萧条蔓延。从纯经济角度不能解决失业问题,所以,靠市场不能解决失业问题,解决失业问题只能靠政府。

  第五,任何交易中,信息不对称的情况是无法避免的。参与交易的每一方都会尽量向对方隐瞒对自己不利的信息,从而使得对方不能掌握自己产品的全部真实情况,这就使对方不能了解交易的真实成本,形成价格欺诈。信息不对称是市场经济的必然现象,它造成市场的低效率,如果这种现象不能得到抑制,市场就会坏死。抑制信息不对称需要制度设计,这只有政府才能胜任。并且只有政府才可能强制要求参与交易的每一方如实提供与交易有关的全部信息,并且政府处于与交易的任何一方都无关的中间地位,如实公开所有信息对政府的利益没有丝毫损害,相反,正常的市场秩序,正常健康的交易能使市场得到扩展,使交易量扩大,使经济活跃,这不光会增加政府税收,还能使社会安定,民众稳定,这都是对政府有利的。所以,政府有收集全部真实信息的客观能力,也有保持信息畅通和信息公开的主观动机,政府能够也会抑制并消除信息不对称。

  第六,经济的平稳增长需要总供给与总需求保持平衡,经济的快速增长需要加大总投资,这些是市场机制难以做到的。在市场条件下,自由放任的经济行为很难保证总供给与总需求的平衡。如果总供给与总需求处于失衡状态,价格就不再可靠,而价格一旦失真,资源就不能得到优化配置,资源配置的不合理,结果是经济结构的更加不合理,最终是总供给与总需求更加失衡。只有站在整个社会的立场上进行全面的投资规划,才能作出理性的、深思熟虑的、前后一致的、协调的经济决策,使资源配置尽量优化。这一切只能靠精心设计的经济计划和政策来实现,能做到这一点的只有政府。

  第七,缩小区域间的发展差距对国家的整体发展是有利的,但市场机制的作用只会扩大地区之间发展的不平衡现象。由于回波效应,优质资源会向发达地区集中,所以经济条件优越,发展起点较高,发展水平高于一般水平的的地区,发展也越有利。道理很简单,因为这些地区经济的发展水平高,其使用资源要素的出价也高,各种优质资源自然会向这些地区流动,这些地区经济的发展优势就更大。那些落后地区也会因经济发展所必需的优质要素资源的流失而越发落后,区域经济差距会进一步拉大。这就是发展方面的“马太效应”。另外,由于地方利益,不同地区在使用自然资源过程中也会出现相互损害的问题。比如,出于利益考虑,江河上游地区在林木开采时,往往不会考虑下游地区居民的安全和经济的发展而出现过量开采。这可以称之为区域经济发展中的负外部效应。这种现象造成了区域间经济发展的不协调与危害。而要想实现区域间经济发展的协调、均衡与互利,只能靠政府。

  第八,许多生产主要依赖于公共资源,如渔民捕鱼、牧民放牧,他们使用的就是江湖河流、森林草原这些公共资源。这类资源难以划分归属,也不易明晰产权。正因为这样,生产者出于对利润最大化的追求,往往会对这些公共资源出现掠夺式使用。有时尽管使用者心中明白从长远利益考虑需要对公共资源合理使用,但因市场机制自身不能提供制度规范,又担心其它使用者的过度使用,出于无奈,也不得不投入对公共资源使用上的盲目竞争。这种情况导致了“公地悲剧”的发生。只有政府才有能力限制公共资源的过度使用。

  以上是市场失灵的情况以及政府干预经济的理由。

  

  二、政府怎样干预经济?

  

  政府干预经济的手段很多,通过制定和实施各种政策来对经济活动进行干预是政府干预经济的主要方式,其中,最重要的是三大政策工具:财政政策、货币政策和产业政策。

  财政政策是政府干预经济运行和实现收入分配目标的手段,具有作用直接、见效快的特点,是政府干预经济的主要工具。财政政策的手段主要包括税收、预算、国债、购买性支出和财政转移支付等手段。财政政策的具体措施包括改变税收结构、改变税率、增加或削减资本性支出(即公共投资)等。随着20世纪30年代凯恩斯主义产生,财政政策成为政府调节经济的主要手段:在经济萧条时期,政府实行扩张性财政政策,以刺激社会总需求,加快经济复苏;在经济高涨时期,政府则实行紧缩性财政政策,以减少社会总需求,避免经济过热引发危机。

  财政政策可以减轻收入分配不平等程度,其中税收政策和支出政策都能对收入分配起到调节作用。就税收政策而言,调节收入分配的主要方法是实行累进税制,即税率随收入增加而提高的课税制度,个人所得税是累进税中最重要的形式。政府调节收入分配的主要方法是转移支付和财政补贴。转移支付是指养老金、贫困救济金、失业救济金等非报酬性的支付,能够直接提高低收入者的收入水平;财政补贴则通过降低基本生活所必需的商品和劳务(如主食、卫生、教育等)的价格,来改善低收入者的处境。

  货币政策是指政府为影响经济活动所采取的货币供给以及利率调控等方面的措施。它大致可以分为两类:扩张性货币政策(积极货币政策)和紧缩性货币政策(稳健货币政策)。在经济萧条时,中央银行采取措施降低利率,由此引起货币供给增加,刺激投资和净出口,增加总需求,称为扩张性货币政策。反之,经济过热、通货膨胀率太高时,中央银行采取一系列措施减少货币供给,以提高利率、抑制投资和消费,使总产出减少或放慢增长速度,以期把物价控制在合理水平,称为紧缩性货币政策。

  货币政策是通过调节货币供应量或利率水平来影响经济活动的规模。货币政策的具体措施包括改变法定准备金率、提高或降低存贷款利率、改变中央银行再贴现率、放松或收缩信贷等。

  私人消费可以由财政政策和货币政策加以调节,其中财政政策起着主要作用。比如税收政策影响私人可支配收入的数量,从而直接影响私人的消费能力。

  产业政策也是政府干预经济的重要政策工具。产业政策提出和规划各产业发展的重点和方向,明确倡导发展什么产业,限制什么产业,并为推动产业结构合理化和现代化制定一整套政策措施。

  产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷,有效配置资源。产业政策所使用的政策手段可大致分为直接限制政策、间接诱导政策和与信息有关的政策。直接限制政策包括各种准入制度如行政审批制度、经营许可证制度,配额制,以及政府垄断经营等。间接诱导政策则是运用税收、补贴、关税、贷款等财政和货币工具,以及贸易限制和公共投资等手段,来改变某种产业的投资环境,从而诱导资本流入或流出该产业。信息导向政策是指传递产业之间或企业之间的信息和提供信息传递场所的各种政策。上述各种政策手段中,直接限制政策对市场运行的干预力度最强,信息导向政策的力度最弱。一国政府在某一特定时点上实行的产业政策,可以是各种政策手段的组合,其力度的强弱是可选择的。从一段较长时期来看,一国的产业政策应随着经济发展阶段的不同和国内外经济环境的变化而及时作出调整。

  

  三、政府失灵。

  

  市场的缺陷使政府对经济的干预成为必需。不过,政府干预同样存在着缺陷,甚至可能导致更严重的问题,经济学上把这称作政府失灵。

  个人对公共物品的需求得不到很好的满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,公共支出成本规模过大或者效率过低,政府的活动达不到预期的目的,诸如此类的现象大量、重复、长期出现,就意味着政府失灵。政府失灵是由政府对经济活动的不当干预造成的。由于政府的不当干预,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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