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任东来:司法大案如何影响美国宪政

——《美国宪政历程:影响美国的25个司法大案》

更新时间:2012-07-23 11:02:07
作者: 任东来 (进入专栏)  

  

  任东来:世纪之交,我在华盛顿国际问题高级研究院(SAIS)做过一个学期的研究,考察了不少所谓"智库",发现自己原来的一些看法是似是而非。比如说美国中国问题专家对政府对华政策有很大影响。实际上,这个影响很有限,而且基本上都是间接的。其影响更多是通过身份的转化,同行的交流来完成。所谓的中国问题专家,今天是大学教授或者智库研究员,明天可能是中央情报局或者是美国国防部或者是国务院的情报和政策分析官员。其余的情报政策人员因为师承关系,也与学界和智库有着千丝万缕的联系,通过这个联系,互通一些关于中国的信息。正是通过这样一个学界、智库和政府分析员的非正式共同体,美国的中国问题专家间接地影响到美国政府的一些观念和决策。所以,学者要想影响政府政策,不大可能出现中国传统中那种军师式的模式。相反,在现代社会中,学者与政府的关系,经常是像美国政论大家李普曼所云,学者想影响政府,其结果是政府控制学者。所有想直接地贡献于政府、贡献于政治,为政府出谋画策的学者最后结果是政府决定了他,而不是他影响了政府。所以,我觉得我们这种各界人士的交流形式非常好,或许可以用这种间接的方式产生一些有意义的影响。

  我给大家看两张非常有意思的照片,正好和今天座谈的题目有点关系。这是前天,星期四,美国最高法院的门口,晨曦初现,但已有很多人聚集在那里,他们等什么呢?看第二张照片,九点的时候,最高法院对国会通过的《医改法》做出了有利于奥巴马的判决。一拿到判决书,新闻记者的敬业精神撒腿就跑,去自己媒体的直播点传递这个判决结果。当时聚集了上千人,一些人为这判决欢呼雀跃,一些人则忿忿不平。就这样,奥巴马呕心沥血搞成的医改法,最终命运是由最高法院的9位大法官,或者更确切地说,由于是5比4的判决,是由一位大法官的投票决定的。由此可以窥见最高法院的权力之大,权威之高。

  我们知道,美国医疗和医学全世界第一,但医保的覆盖面却是发达国家中最低的。民主党政府一直想改变这个局面。1990年代,克林顿政府时,由他他太太希拉里掌舵,搞了一个医改法,克林顿搭上了自己重大的政治资产,游说国会,但最后还是没有能通过。奥巴马上台后,继续克林顿的未竟事业,尽了最大努力说服议员通过了新版的医改法,人称奥巴马医改法。当时国会当中所有的共和党人全部投反对票。可见,在这个问题上两党立场截然相反。该法被认为他执政四年来最大的立法成就。奥巴马医改法里最重要的一条就是强制保险条款,类似我们的"交强险",不参险,就罚款。

  为什么奥巴马要这样做?美国一百年来,从老罗斯福总统到现在,一些进步派美国总统一直追求美国人的全民医疗保健。美国这个国家有一个特点,就是它的医疗保健费按人均来说全世界最高,可是它的涵盖面在发达国家中又是最低。一方面花了巨额的钱,但是面很窄,奥巴马下决心要把美国这个现状改过来,所以他就提出了,你必须在你的收入当中拿出一部分来交医保,当然政府要配套、老板要配套。但是,如果不交怎么办?不交就罚款。但问题是,政府又没有权力强迫公民买保险,不交费就罚款这个做法是否合乎宪法就变成一个问题。就在两年前奥巴马在医改法签字的当天,佛罗里达等几个相对比较穷的、共和党控制的州就把奥巴马的医改法告上了联邦法院,说美国宪法当中没有赋予联邦政府有权力做这件事情。结果,有26个州跟佛罗里达站在一起,告联邦政府。美国50个州,26个州都反对这个做法。这种地方政府跟中央政府干上的事情,在中央制国家中是不可想象的,但在联邦制的美国却习以为常。

  这种争执分歧的最终仲裁者是最高法院。双方的律师要在法庭上公开辩论。在建国初期,美国最高法院的这种法庭辩论可以辩上五六天,现在案件越来越多,时间越来越紧,一个案件就一个小时,辩方、控方各半个小时。但奥巴马医改法如此重要,最高法院破例允许律师辩了三个上午,六个小时,可见这个问题的重要性。现在意见书出来了,近200页,一些记者开始也没看明白。当时,奥巴马同时盯着四个不同的广播电视台,看到CNN和福克斯的报告之后,他就傻眼了,CNN和福克斯都说最高法院否决了奥巴马的医改法。奥巴马极度沮丧,这时候他的法律顾问说且慢,他们可能报错了,因为他们也拿到了意见书,果然是报错了。最高法院的判决书,整体上肯定了医改法强制保险条款合乎宪法,但是不是根据国会与总统所理解的宪法。国会与总统的理解是,根据美国宪法授予联邦政府管理州际贸易的权力制定本法律。大家看美国宪法,关于联邦政府权限与权力的条款,一一列举,一共就十几条,诸如铸币、建立军队、征收关税等等。除了这些权限以外的权力全部归人民和各州保留。所以,从宪法条款来说,美国联邦政府权力非常有限,或许是目前世界上权力最少的一个政府。

  但是,1930年代罗斯福新政之后,和其它西方国家一样,美国政府对市场与社会的干预越来越大,权力不断膨胀。在美国,政府的任何干预都要有它的宪法根据,显然,它最大的宪法源泉,不能从铸币条款来,不能从外交条款来来,也不能从建立常备军这种条款来,它最大的权力源泉就是州际贸易条款。宪法规定,联邦政府可以管州与州的贸易,可以管对外贸易,州与州的贸易这个概念就非常宽泛。比如,各地的麦当劳都是地方餐馆,现在却可以解释为涉及州与州的贸易,因为它的很多原料都是跨州。美国对工会的管理就是基于这样的理论。现在把它应用到了医疗保险。

  在奥巴马及其支持者看来,因为每个人都要买医疗保险,医疗保险的累积效应已经占美国GDP的10%以上,所以,这完全是一个跨州的行业。共和党人说,个人买医疗保险和州际贸易没有任何关系,完全是一种个人选择的商业行为。所以,他们争论的焦点就是在州际贸易条款下,政府能否拥有这个包括强制购买内容在内的管理权。最高法院有五个共和党大法官,是保守派;自由派的民主党人有四个大法官。但保守派大法官中的肯尼迪大法官,较为温和,被认为是个摇摆票。所以,谁都不知道最后的结果,奥巴马和所有美国人一样,都是从电视新闻中获知结果。最高法院认可这个法律,并不惊讶。惊讶的是首席大法官罗伯茨与四位自由派法官站在一起,这出乎了所有人的意料。因为罗伯茨是小布什任命的,非常保守,反对大政府,反对政府干预。在做出判决之前,他面临了巨大的压力。压力来自哪里?刚才说了医改法寄托了美国人近一个世纪的梦想,如果让最高法院以5:4来否定的话,在历史上你可能要背恶名,而且这个决定很可能会帮助奥巴马未来的大选。他会说,你看共和党,就会制造麻烦,我取得这么大的立法成就,他们却利用自己在最高法院的优势来否定民主立法。所以,有人认为在这个问题上罗伯茨恰恰表现出政治智慧,他和四位自由派大法官一起肯定了奥巴马的强制购买条款合乎宪法;但是,与这四位大法官不同的是,它并不认为联邦政府可以基于州际贸易条款去做,在这一点上,他的立场实际上与四位持反对意见的保守派大法官完全相同,就是根据州际贸易条款,联邦政府没有这个权力。在他看来,强制保险条款之所以合宪,是因为"不交费就罚款"中的罚款实际上就是一种征税,医保交费就是征税,而征税的权力是联邦政府最重要、也是限制最少的权力,它可以为了不同的目的对不同的人、对不同的领域进行征税。如果民众不满这种征税,可以选举的国会和总统用新的立法来废除之。

  这样一来,罗伯茨他坚持了其保守主义立场,又避免了根据政治立场断案的恶名,并把这个问题推向了民主程序。因此,罗姆尼说了,我上台的第一天就要让奥巴马的法律失效。共和党议员也表示,我们将通过新的法律来代替奥巴马。最重要的是,罗伯茨以这样的决定表示出自己强大的宪法权威:我理解的宪法跟你理解的宪法不同,我更具有权威性,因此我认为这不是根据州际贸易条款,而是根据征税权。

  有人说,罗伯茨显示出高超的政治技巧,也就是说从原则上他依然坚持了共和党的原则,不能给予联邦政府很大的权力,随意扩大解释州际贸易条款。因为刚才说了联邦的权力大部分来自于州际贸易条款,如果一旦开这个口子,就像保守派大法官比附的那样,如果你可以强迫人家购买保险,有一天可以强迫人家购买蔬菜,甚至可以强迫人家购买手机,因为你可能出车祸,因为你出车祸,你就需要打911,你要打911你需要手机。因为奥巴马他们的理论就是说任何人都可能生病,生病就要去医院,去医院就要花钱,因此就要买保险。极端保守派大法官斯卡利亚把这个逻辑推行到极致,声称任何人都要吃蔬菜,联邦政府认为蔬菜里芥兰是最有营养,所以它可以强迫你购买芥兰。所以,在这一点上,罗伯茨又跟保守派站在一起,说你不能根据这一条来扩大你的权力。我用这个开场白来说明,尽管最高法院在美国政治生活当中是个司法机构,但实际上,它直接地决定了美国国家政策的制定。

  我们还可以举一系列例子来证明美国最高法院的权力和权威。权力是power,权威是authority,有权力不一定有authority。所以,美国人看中国政府就很怪,说你们中央政府权力很大,从理论上说所有权力都是集中在中央,可是,你们有时候对一个地方上腐败事情都没有办法。也就是说,你权力很大,但却没有authority。美国总统也是,总统的权力很大,可是authority有时候不够,所以,权力跟权威有一个并不成正相关的关系。美国最高法院相对来说权力最小,但authority最高。所以,美国人说你越谨慎地使用你的权力,你往往获得更大的authority,更高的权威。

  最高法院的权力和权威,我们可以举几个例子来体现出来。在美国妇女的堕胎问题争论很大。美国最近经济危机,大家辩论、经济政策比较多,政府该如何干预。但在1990年代克林顿到金融危机期间,经济比较好的时候,美国社会争来争去就几个问题,第一就是孕妇堕胎的权利。全社会分裂为两派,一个叫做pro-choice,就是支持妇女有选择权的,一个叫做pro-life,就是支持胎儿有生命权的。为什么陈光诚在美国、在国际上有这么大影响?两个原因,一个他是弱者,是瞎子;第二,他维护的是美国人认为最重要的生命权。所以,如果你不理解美国政治的特点,你就无法理解为什么美国对一个瞎子律师赋予这么大的关注,而且这件事情对中国的国际威望损害之大是难以想象的。越保守的美国人对生命权越关注,他们无法理解这么强大的一个政府居然用这种手段来对付这样一个弱者。

  美国在1972年以前,50个州中有46个州立法禁止堕胎,堕胎是犯罪。但是在1972年的一个非常有名的"罗伊案"判决中,最高法院做出了一个决定,肯定了妇女的堕胎权,等于宣布46个州的相关立法违宪。这个判决是把妇女九月怀孕分为三个时期。头三个月孕妇有决定权要不要这个胎儿,孕妇说了算;第二个三个月,孕妇需要跟医生探讨之下来决定。看看堕胎会不会对孕妇的身体造成伤害,如果不伤害,那么孕妇依然有权,也就是说从理论上第一期、第二期孕妇权利要大于所谓的胚胎的权利。到第三期最后三个月,即将诞生的胎儿的生命权就比孕妇的选择权更重要,除非为了挽救孕妇的生命,第三期是不得堕胎的。为什么第三期不得堕胎呢,因为他们认为在第三期,也就是胎儿六个月之后,在体外已经能够存活了,已经可以看作是生命了。这项判决是美国女权运动的一大成果,但争议非常大,40年过去了,美国民调显示pro-choice和pro-life基本上势均力敌。所以,到现在为止,很多人认为这个判决并不好,因为它并没有平息社会争论。这个例子说明,最高法院对美国的社会问题也有着巨大的影响。

  这个判决之后,美国妇女的堕胎权才合法化。随着堕胎合法化,产生了一个谁都没有想到的后果。六七十年代美国犯罪率提高,一直到80年代。到了90年代、21世纪之后,美国犯罪率急剧下降,经济学家和犯罪学家通过数据对比分析,得出一个非常简单的结论,说这一下降跟堕胎合法化有关。有一本叫《魔鬼经济学》的书,就谈及这个问题。顺便提及这个问题,只想说明历史充满了偶然性,很多发展根本不可预测的,如果有人吹嘘自己掌握历史规律,要改造世界,实在荒诞,甚至很可怕。为什么会有这个结果?因为如果你不允许堕胎,其结果是有钱的人就跑到国外和墨西哥堕胎去了,没有钱的中下层社会特别是黑人妇女、单亲家庭没办法,就生下来,光生不养,犯罪率就提高了。现在堕胎合法化了,她可以把孩子堕掉。堕胎合法化导致那些大量出生以后不可能获得很好教育的孩子在出生之前已经被淘汰掉了,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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