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于明:政体、国体与建国

更新时间:2012-07-07 09:05:16
作者: 于明  

  

  【摘要】对于民初十年制宪史的重新检视表明,导致宪法迟迟未能颁布的原因,并不只是军阀势力的干预,还同时源自国会内部在有关“政体”与“国体”等问题上的争论不休。而在这些争论的背后,真实的冲突来自于作为军阀政治本质的派系政治,其根源在于民初政治在构建统一主权国家的“建国”问题上的不足。而1923年宪法及其法统最终被否弃的原因,也就并非只是因为“贿选”导致的宪法危机,而更多来自于从军阀政治和宪法政治向党国政治转型的重大政治变迁,是人们在建国问题上的重新思考与道路转折。

  【关键词】政体;国体;建国;军阀;宪政

  

  在百年共和的宪政史上,民初十年的制宪历程是无法翻过的一页。自1924年吴宗慈著《中华民国宪法史》以来,[1]对于这段历史的回顾与总结已有不少。以《临时约法》为起点,历经《天坛宪草》、国会复会(1916-1917)、西南护法续议(1918-1920)和二次复会(1922-1923)的“三落三起”,[2]中华民国的第一部宪法历经十年才最终得以面世,其中的艰难不可尽述。可偏又生不逢时,这一命途多舛的宪法却最终诞生于“贿选”的喧嚣之中,以至于宪法本身也被冠以“贿选”之名,[3]十余年来的立宪“法统”亦为各方所废弃。如果说囿于时局的限制,当时的议论不免带有感情色彩的话,那么在纪念辛亥百年的今天,对于1923年宪法及其制宪历程做一些超越道德或技术层面的评价,将是我们当下值得追求的努力。

  

  一、问题的提出

  

  一部宪法的诞生历经十年,这本身就是一个值得关注的问题。但在传统的“革命话语”中,这一问题似乎又并不存在。在一般的解说中,民初十年的制宪历程往往被描绘成“毁法”与“护法”的斗争史。一方面,是代表封建势力的北洋军阀一再解散国会、复辟帝制或是玩弄“假共和真专制”的骗局;另一方面,则是资产阶级革命派发起的二次革命和护法运动等不懈斗争,以捍卫约法与真正之共和。[4]在这一语境下,十年制宪的艰难,被简单归结为反动军阀的破坏与阻挠,或是革命派的软弱与失误。

  不仅是宪法的制定,更令人遗憾的是,正是这样一部费尽周折的宪法,在诞生之初即被宣布无效,以至整个宪法“法统”也被各方所废弃。对此,传统的解释主要将其归因于直系军阀的“贿选”与议员的道德沦丧,以及革命派对于军阀幻想的彻底破灭。在一般的话语中,1923年宪法往往被视作在民主程度上达到了较高的水平,但无奈的是,偏偏这样一部不错的宪法,却做了“曹锟贿选”的“遮羞布”,以至于首届国会与所谓宪法“法统”都成为了各方口诛笔伐的对象。而革命派也随之放弃了对军阀的幻想和“护法”的旗帜,走向了推翻军阀统治的“国民革命”和“以党建国”的新道路。[5]

  但本文并不是重复这些传统的“革命话语”或“道德话语”。尽管这些叙事具有一定的解释力,但依然具有简单化的倾向,并在很大程度上预设了一些标签化的前提。比如将袁世凯、段祺瑞为代表的北洋军阀推定为天然的专制力量,而将孙中山的革命派则视作当然的趋向宪政、民主的进步力量。尽管许多研究已经逐渐修正了这些观点,[6]但在对待民初十年制宪史的问题上,基本的看法却依然未能摆脱传统范式的案臼。而本文的努力,即在于试图超越传统的“革命话语”或“道德话语”,从具体语境与功能主义的视角进人,重新审视困扰民初制宪的基本难题及其最终失败的深层原因。

  对于民初制宪艰难的原因,在武人干宪与时局动荡等外部因素之外,本文将着重考察首届国会的内部纷争。事实上,从1916年和1918年两度恢复议宪的情形来看,军阀对于制宪的干预是有限的,宪法审议也基本掌握在国会的手中;但遗憾的是,国会内部的讨论总是纠结于重大纷争而迟滞不前,以至于一再错失了制宪的时机。[7]从当时的讨论来看,争议的主要焦点是围绕着“政体”与“国体”两方面展开的,本文对于国会内部纷争的讨论也将首先从这两者进人。这些分析将表明,制宪会议在立法与行政、集权与分权等重大问题上的争论,尽管不乏基于宪政原理的技术性考量,但更多的还是来自于革命派、保守派、中央与地方实力派在这些宪法问题上的立场分裂与利益冲突。

  同时,我的分析也不仅限于文本或国会内部的论争,而是追求超越制宪史本身,在更大的政法格局内反思十年制宪失败的原因。更深入的分析将表明,仅仅是围绕“政体”与“国体”的宪法政治,依然无法有效回应摆在新生共和国面前的“建国”(state-building)问题,[8]而整个国家在这些宪法问题上的根本分裂与冲突,也恰恰表明了这一问题的严峻。较之政体与国家结构的选择,对于民初政法界而言,如何构建一个对外独立、对内统一的现代国家才是更为根本的前提性问题。而制宪努力与所谓法统的废弃,就并不仅仅是因为军阀“贿选”或议员的堕落,而更多地来自于“建国”道路上的重新选择。在宪政尝试中断的背后,隐藏着从军阀政治和宪法政治向党国政治转型的重大政治变迁。

  

  二、政体问题:以解散权为例

  

  就“政体”而言,民初制宪争议最大的问题,是关于立法权与行政权的平衡。而围绕这一问题,又产生了有关同意权、弹劾权、不信任权与解散权等多方面的论争。其中,尤其以解散权的争论最为激烈,也最具有代表性。[9]本文也首先以解散权的讨论作为切入点,以求初步展现民初国会制宪中有关政体问题的争论。

  在辛亥革命成功之初,对于政体模式的选择,除宋教仁之外,包括孙中山在内的多数革命党人都倾向于美国式的总统制政体。最初的《临时政府组织大纲》也大体采取了这一模式。但1912年的《临时约法》却最终确立了议会内阁制的政体,并扩大了参议院的权力和对于行政权的制约。一般观点认为,这一变化的发生,是因为革命派试图凭借自身在国会的优势地位来限制即将掌握行政权力的袁世凯。但这一看似初衷良好的制度,却无形中破坏了内阁制之中立法权与行政权应有的协调,以至于此后的政体争端也由此开始。

  依据内阁制一般原理,立法权与行政权之间应当维持适当平衡,在赋予国会弹劾权和不信任权力的同时,也赋予行政机关解散国会的权力,以实现两者的制衡。[10]但在这一问题上,《临时约法》却带有明显的“重立法而轻行政”的倾向。约法在规定参议会有权弹劾国务员(第47条)的同时,却并没有赋予内阁和总统以对等解散国会的权力。正是由于这种合法解散权的缺乏,使得每当立法和行政出现矛盾时,两者之间缺少缓冲的余地,一旦政治强人占据内阁或总统,往往倾向于诉诸武力解散国会。正如梁启超指出的,合法解散权的缺失,必将“使政府与国会,徒互相掣肘,而莫可谁何”,[11]并最终导致“悍者将如袁氏之激而横决;黠者则舞文以遯于法外”的局面。[12]此后民初政治中频发的“府院之争”、“院院之争”以及国会的两度非法解散,也都在一定程度上说明了问题的严重。

  (一)《天坛宪草》中的讨论

  在《天坛宪草》的制定中,这一问题成为了争论的焦点。客观地说,较之《临时约法》,《天坛宪草》在内阁制权力配置上有了较大进步。一方面,制宪者将弹劾权与不信任权区分开来,明确规定了国会对于国务员的不信任投票权(第43条);而另一方面也赋予了行政机关解散众议院的权力(第75条),使得内阁可能获得对抗国会的权力制衡。但《天坛宪草》也仍然继承了约法对于立法权的偏重,在国会同意权等问题上依然体现出打造“超强立法权”的意图。而围绕解散权及其限制,宪法起草会议也产生了激烈的争论。

  首先,对于是否需要解散权,议员之间存在不同观点。黄璋、刘恩格、吴宗慈等议员持否定意见,反对解散权的设定。在他们看来,解散权与代议民主制精神之间存在根本的抵触,“必欲有解散权,即不啻将代议制度根本推翻”。[13]解散权的设置,将从根本上削弱立法权,并可能导致行政权的专制;尤其是考虑到中国历史上立法地位本来就低,解散权很可能滋生行政首长的野心,为野心家所利用;加之中国地域广阔、交通不便,一旦行使解散权后,往往要数月才能重新召集国会,很可能因此影响国家政治的稳定。

  但更多议员还是倾向于设立解散权。在黄云鹏、王用宾、王家襄等议员看来:立宪的精神在于保持立法权与行政权的平衡;既然议会具有推翻内阁的权力,那么就理应赋予行政部门对等的解散权,否则不免导致国会的专权。同时,当议会与内阁冲突时,为尊重民意起见,也应当解散议会以待人民最后之裁判;如果新议会仍然反对内阁,则意味着政府确实与民意相违背,则内阁理应辞职。[14]最终,这一主张得到多数的支持,解散权被正式写入宪草。

  在设立解散权之后,对于解散权是否需要限制和如何限制的问题,也同样存在争论。主流的一种意见主张解散权行使必须获得参议院三分之二的同意,并且任期内最多解散一次;黄云鹏、段世垣、朱兆莘等议员均持这一观点。在他们看来,较之众议院而言,参议院更加稳健平和,因此有利于在内阁与众议院激动时保持冷静,既不使立法部偏激,又不使行政部专横;如果解散后新选举的议会仍然反对内阁,则意味着内阁确实为民意所否定,因而在统一任期内不得多次行使解散权。[15]

  但这种限制条款也遭到一些议员的反对。比如,张国、刘崇佑等人即主张解散权不受限制。在他们看来,参议院的同意虽然可能防止权力的滥用,但如果参议院与众议院的多数党为同一党派时,必然不会同意解散众议院,解散权也将形同虚设。以法国为例,由于解散权须得上议院同意,以至于宪法制定后的四十多年中,仅有一次通过。相反,如果两院多数党是反对党时,参议院还可能随意解散众议院,同样无法防止权力的滥用。[16]此外,伍朝枢等议员则主张学习英国的做法,解散权不要求参议院同意,却必须在事先规定的适用范围内行使。[17]但最终,以参议院三分之二同意的限制条件还是获得了多数的支持。

  (二)宪法续议中的争论

  但这一问题并没有随着《宪草》的制定而终结。在1916年重新恢复的制宪会议上,围绕总统解散权的规定,争论又再度兴起。由于袁世凯作为强势总统的威胁已经解除,国会内部对于行政权的敌视也有所减缓,因此,与1913年不同,这一时期对于解散权的存在已经没有多少争论,焦点主要集中于解散权的限制。正如汤漪所说,“现在讨论关于解散权应否规定几已不成问题,所有争点厥为解散权是否应有限制并加以何种之限制而始妥洽。”[18]

  首先,陈光焘、章士钊、李庆芳等议员明确主张取消解散权的限制。在这些议员看来,总统解散权不应有任何限制,否则将形同虚设。因为在多数时候,参议院的多数党往往与众议院相同,如果必须有参议院的同意,解散权的行使则近乎于不可能,以至于实施这一制度的法国从未发生解散下院的事实,而内阁反而因议会骄纵而频繁更替。相反,由于解散下院无需上院之同意,英国的立法与行政得以保持平衡,内阁制运转较法国更为优良。[19]

  较之这种激进的主张,骆继汉、汤漪等人尽管同样反对参议院的同意,但同时强调解散权也并非绝对,而只能限于“众议院不信任决议成立”这一特定情形。一旦众议院通过不信任决议,政府即有自由解散众议院之权能;但如果是不信任决议之外的事由,则一概不得解散。[20]从表面上看,这一主张似乎限制了解散权的适用,但由于解散权本身即是针对议会不信任权而产生,这一限制在事实_上并不构成实质的阻碍。

  此外,还有一种调和两权的努力。叶夏声、李述膺、吕复等议员虽然支持参议院同意,却认为表决人数标准过于严格;主张将“经参议院列席议员三分二以上同意”改为“须经参议院同意”(即半数通过)。在他们看来,之所以赋予总统解散权,是为了与议会的不信任权相平衡;可既然不信任权只需要众议院的半数,那么解散权的表决人数也应当降至半数,以实现两者的对等[21]显然,这一做法也将增加解散权事实上通过的可能性。

  从以上分析中可以看到,较之1913年的讨论,这一时期的讨论更多地趋向于立法权与行政权的调和,弱化解散权的限制;但同时由于在对待行政权态度上的多元化,争论也更加激烈。在此后表决中,由于分歧过大,直到1917年国会被再度解散,依然未能对解散权限制问题形成多数意见,这无疑在一定程度上导致了民国宪法制定的迟延。

  而在此后1918-1920年的西南护法续议中,解散权再度成为“审议中争执最烈之问题”。[22]叶夏声等议员依然坚持将解散权条件降低为参议院的半数同意,而王玉树等人则主张删除全案,终止对于解散权的讨论。由于双方的争执不下,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中外法学》2012年第1期
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