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林来梵:美国宪法判例中的财产权保护

——以Lucas v. South Carolina Coastal Council为例

更新时间:2012-07-04 13:09:24
作者: 林来梵 (进入专栏)  

  为此,就本案而言,在成熟性的要件上,本院所被允许的裁量判断范围之内的“慎重的成熟”(prudentialripeness)就可成为一个问题,而要求穷尽行政救济的程序则不能说是一种审慎(prudent)的裁定。

  

  (二)对具有经济利益的任何利用权的剥夺均构成“征用”。

  

  这是本案法理论述的关键部分,对此,判词的论述主要可概括如下:

  直至1922年的马洪案为止,征用条款所适用的对象一直被限定于财产被直接充作公用、在实质上等于财产的占有受到剥夺的个案。然而正如这一判决所显示的那样,霍姆斯大法官已经认识到:对于物理性的公益征用,为使财产权的保护在具有意义的形式下进行,作为其当然的前提,政府对包含在财产的所有权中的各种利益的重新定义的权限,有必要受到宪法的制约。这诚如霍姆斯大法官那句经常被引用的话所言:“但凡财产权,在一定程度上允许对其进行限制,但限制一旦过多,则可视用征用”。

  然而,上述的判决[18]对于什么情形乃属于限制的“过多”这一问题,基本上没有给出指引。在此后的70年间,我们一直面临着就这一问题在某种程序化的基准上作出判示,以便立足于具体事实而解决各种案件。

  不过,无须对通过限制财产权而力图实现的公共利益的内容进行个别的审查,但凡必须补偿的情形存在两个范畴。一个是对财产所进行的物理性侵害;另一个则是对经济上的有益利用(economicallybeneficialuse)的完全损害。本案的情形即属于后者,其在经济上的有益利用近乎不可能的状态,乃相当于财产被征用的情形。以保护土地的自然状态为目的规制是导致这种结果的典型。这种对自然的保护,也存在支付损失补偿、即在公益征用的程序下进行的事例。而在防止严重公害的名义下,以规制的形式所进行的这种限制,将本来应由全社会来承受的负担强加给一部分私人的危险颇大。

  

  (三)所谓禁止“有害性利用”的正当化不应予以认可。

  

  有关这一点,判词指出:

  州最高法院判定本案中的规制行为合宪,理由是系案州法上的限制对于保护州民的生命、财产乃是必要的,其所禁止的开发行为属于对上述公共利益的一种有害性的财产利用。诚然,本院曾在一系列判决中,以有害于公共利益为理由,将没有支付损失补偿的财产权之限制加以正当化。[19]然而这只是对在征用条款存在的前提下,警察权的行使为何无须支付损失补偿这一点进行说明时所做的尝试而已。晚近的各个判例表明,当今警察权的行使目的并不限定于排除公共的危害,实现公共福利的增进均被视为州行使警察权的正当目的。

  某一规制到底是属于防止公共危害还是属于增进公共利益,必定因人们基于不同的视角而见仁见智。为此,像原审法院那样单纯地把立法机关的所谓“为防止公共的危害”这一判断加以囫囵吞枣,并判定无须补偿,乃等于将马洪案判决中所判示的这一法理化为乌有,即:警察权的行使在宪法上具有界限。

  导致经济上的有益利用失去一切可能性的规制可例外地符合宪法,仅限于这样一种情形,即:被禁止利用的利益,从原初开始就不包含在财产权人的权原(title)之中。一般而言,人们预期(expect)到自己的财产因州的立法而受到影响。然而,与受影响较多的非不动产不同,就土地来说,州委员会一方认为其已经附带了一种默示性的限制,即可能出现经济上有价值的利用完全受到否定的情形,这一理解与联邦宪法第5条修正案的征用条款中所记凝结的“历史性合意”(historicalcompact)相龃龉。为此,那种规制可不必做出补偿的情形,仅仅限于把并非立法机关所新订立的、业已包含在普通法上的财产权中的制约,即在各个州的物权法(包括公物法在内的广义的物权法)以及排除妨害财产权益法(State’sLawofPropertyandNuisance)上原已内在蕴含于财产权之内的制约加以具体化的那种场合。

  路卡思在其土地上建造住宅的行为,很难可理解属于这种例外的场合,但这是州法上的问题,应由接受发回重审的州法院加以判断。

  肯尼迪大法官的补充意见是:法庭意见并非判示存在一时性的征用。必须考虑上诉人是否具备开发的意思和能力以及是否因州的规制而受到阻碍等因素。把例外限定于排除妨害财产权益法的场合有过于狭窄之虞,应以保护“合理的、有投资背景的期待”(reasonable,investment-backedexpectations)为基准。

  

  五、确定性规则的争议性

  

  应该承认这一判例是非常重要的。我们之所以要选取本案,不仅乃由于它的判决引述了美国宪法上有关财产征用问题的许多重要判例,所以作为一个判例,其内容十分饱满,便于较为全面地了解美国有关判例的演变或展开,同时还由于这份判决正是针对上述的问题状况,试图就征用补偿这一方面提出了一个确定性的规则。由于判词的上述论述颇为复杂,我们在此可把这一规则的主要内容简单地概述如下:

  (1)某一规制如果导致财产的经济上的有效利用几乎失去可能的话,那么原则上应视为征用,必须做出补偿;

  (2)但这种规制在例外的情形下也可无须补偿;

  (3)不过,这种例外又仅限于根据各州的物权法或排除妨害财产权益法也须或也可作出同样规制的场合。

  然而,值得注意的是,该规则中的原则部分与例外部分均可能存在争议性。其实,本案判决时,联邦最高法院大法官中就存在激烈的意见分歧,布莱克蒙大法官(J.Blackmun)与史蒂文斯大法官(J.Stevens)分别写了反对意见,反对意见所针对的就是上述这一点。其中,布莱克蒙大法官反对意见中的第2点以及史蒂文斯大法官反对意见中的第3点,即是殊为有力的批评,值得有兴趣者细致玩味。

  布莱克蒙大法官在反对意见中居然写道:“今日,本院为了杀死一只老鼠而发射了导弹”。他认为:联邦最高法院不能审查本案一审的认定,但对基于系案中的规制而使案中的土地完全失去价值的这一认定,则存有极大的疑义。提取本案而作出这样的重要决断,极为不妥。这是他反对意见中的第1点,主要内容如下:

  在过去40年间中约一半的期间内,路卡思的土地一直处于岸边或一直受到潮汐的侵蚀。本案中的州法乃是为了在保护人的生命或财产免受风暴或高浪的灾害、保护必要的海岸区域所制定的。路卡思对此也完全没有异议。正因如此,原审法院认可了州立法机关的意旨。

  本案还欠缺由本院受理上诉所必需的纠纷的成熟性这一要件。法庭意见认为就其中一时性的征用这一点来说该要件可得到满足,但路卡思既没有向州委员会申请建筑许可,也没有对保护区指定的划线位置的合适性提出争议。即使在宪法上行使上诉审查权没有问题,但行使这一权限还是不够明智的。这是因为,一审法院对本案土地所作出的完全失去利用价值的这一认定可能违背了事实。实际上,即使在本案中所涉及的规制之下,上诉人也没有失去土地所有权的本质要素,包括排除他人侵占的权利,并仍然留下用于野营或停放移动车辆等用途。一审法院乃是将“价值的减少”(lessvalue)与“无价值”(valueless)这两个概念混为一谈。

  布莱克蒙大法官反对意见的第2点是认为法庭意见违背了先前判例。理由如下:

  它无视了迄今为止联邦最高法院的“无数先例”,即:立法机关的判断应当受到尊重。同时,它还无视了迄今为止的一个先例而建构了笼统的规则。这一先例就是:在判断财产权规制在何种情形下才属于“征用”这一问题时,重视诸个案的事实,并综合考量各种要素。本判决就有关使财产完全失去价值的规制所确立的、所谓该种规制一旦没有依据普通法中的排除妨害财产权益法、物权法的诸准则便属于征用的这一规则,在以下几点上值得异议。

  在法庭意见所列举的Mugler判决等一系列先例中,虽然当事人均主张财产因受规制而完全失去价值,但法院并没有将这一点作为决定性的要素,而是鉴于实行该规制所追求的公共利益的重要性判定对其规制的合宪性。本判决所认可的例外,正是一种这样的明证,即:无法完全否认规制所要实现的公共利益在内容上的必要性。

  法庭意见以非客观性、相对性为理由否定了“有害性利用”的准则,并为排除价值判断而从普通法中寻求自由的客观性基准,然而这种规则具有两个缺陷。第一,在对什么东西之中多少东西被剥夺、即被剥夺的东西的比例进行判断时,如何求得其分母(denominator)是无法一概而论的。例如,在1987年的KeystoneBituminousCoalAssociationv.DeBenedictus一案[20]中,法院对禁止招致地面塌陷的煤矿开采的立法作出合宪判决。在此案中,地面的土地所有权人转让给煤矿公司的地面支持权(supportestate)被确认为仅属于财产的一部分,但判决中的少数意见则认为其乃属于独立的财产,并完全受到损坏;第二,法院在对何者为私人之间的财产妨害行为、何者为公权力的财产妨害行为作出判断时,向来对各种竞合的利益加以比较衡量,从而作出综合判断。而撇开价值判断,并从排除妨害财产权益法中寻求自由的客观性基准,则是不可能的。此外,法庭意见中就有关征用条款的历史理解也是错误的。

  而史蒂文斯大法官的反对意见则包括以下6点:

  (1)就本案而行使上诉管辖权乃是不明智之举。

  (2)法庭意见不仅有悖于本法院一向否定确立笼统性规则的先例,而且还有悖于即使在财产因规制而完全失去价值的情形下亦认同未必均属于“征用”的这一先例。

  (3)土地失去100%价值就予以全面补偿,但如果仅失去95%的价值则完全不予补偿,这种规则具有过大的任意性。同时,对“财产”既可进行广义的界定,也可进行狭义的界定,正如法院在处理Mugler案时所显示的那样,[21]]任意性的操作还是有可能的。

  (4)诚然,宪法上征用条款的存在目的,乃是为了防止政治过程中的多数派将本来应由全社会承担的负担强加给(singlingout)少数人。然而,财产价值减少的大小与上述这一危险之间不一定就具有关连性。

  (5)迄今为止,我们均认同:为了适应社会、经济情况的不断变化,立法机关可填补普通法(CommonLaw)的缺陷,并对向来合法的东西加以禁止或限制。然而,如果根据本判决法庭意见所持有的、从过去的法中寻求可以限制的基准这一逻辑,即使在禁止向来合法的石棉、香烟制造的情形下,也变成需要作出补偿。在经济、环境的变化速度和重要性与日俱增的当今,规则有必要面向未来,而非面向过去。

  (6)根据在本案中成为问题焦点的规制,受到限制的土地在范围上颇为广泛,这种限制不仅止于像本案中这样的未用地,而且还扩及既用地。从本案中成为限制对象的土地的特殊性、受限制对象的广泛性以及本案中的立法所具有的目的的重要性来看,即使土地因此而完全失去价值,也不相当于征用。

  除了上述布莱克蒙大法官与史蒂文斯大法官的反对意见,苏特大法(J.Souter)则发表了受理本案的上诉并不适当的声明,理由是一审的事实认定存有疑义,不应接受本案的上诉。

  

  六、结语

  

  路卡思一案最终基本上以路卡思的胜诉而告终。这个结局似乎也可说明了在现代的美国,对财产权的保护其实又进一步趋于强化。这在联邦最高法院就征用补偿所提出的那个确定性的规则中也可以看出端倪。在这一规则中,作为制约财产权之正当依据的公共利益观念退居其后,而规则的形式性则较为突出。而且在美国,这种形式性本来就具有颇远的渊源,人们至少可以从霍姆斯大法官在马洪案中所提出的那个简明的标准中领略到这一点。

  通过本文的评介,我们还不难看出,财产权的宪法保护,其实不是一种简单的法的实践。首先,它本身就涉及非常复杂的宪法运作问题,离不开宪法上所设立的财产权保护条款之外的其他具体制度的有效配合。就此反观当下的我国,我们不要天真地期望通过在宪法文本中插入一套宪法条文就可以建立起有效的财产权宪法保护机制,也不要误认为在修宪中引入私人财产权保护条文就会导致所有制的变更,相反,财产权宪法保护的实际命运如何,具体内容怎样,靠凭一套宪法条文不行,而端视对这种条文的解释和运作。美国如此,迄今仍没有建立实效性的违宪审查制度或宪法诉讼制度的中国更不可能例外。

  其次,我们还可看出,财产权的宪法保护,还涉及非常复杂的理论问题和技术问题。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《浙江社会科学》2003年第5期
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