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周晨虹:农村公共治理领域中农民的组织化参与

更新时间:2012-07-04 09:23:57
作者: 周晨虹  

  

  摘要:农村民间组织是公共治理领域中农民组织化的有效形式与途径,也是政府推进农村社会治理模式变革、应对农村公共治理危机的理性选择。公共治理领域中农村民间组织的组织构建以及政府在其中的主导作用是扩展公共治理领域中农民组织化参与的关键要素。

  关键词:公共治理;农民组织化;农村民间组织

  

  农民的组织化,一直以来被看作是破解我国三农问题、促进农村社会发展的关键所在。但目前关于农民组织化的理论研究与实践探索还更多地集中于经济领域中的农民组织化,日趋繁盛的农民经济合作组织作为农民进入市场经济的有效形式和理性选择,成为现阶段中国农民组织化的坚实基点。从结构功能关系的视角来看,在农民对经济领域的组织化参与的推动下,也必然会产生农民对政治生活领域与公共事务领域的全面组织化参与的潜在动能。事实上,农民对于公共治理领域的组织化参与已经在村民自治的体制内展开。但在农村基层公共事务管理日趋繁重的情况下,农民在公共治理领域中的组织化参与程度还明显不足。如何在村民自治的基础上拓宽农民在农村公共治理领域中组织化参与的空间,以农村民间组织的形式最大限度地发挥农民组织化参与的作用,已成为我国乡村治理结构变革面临的重要课题。

  

  一、农村公共治理领域中农民组织化参与的必要性

  

  从社会学角度来看,组织是一种跨越时空的、以稳定的方式把人类的活动或他们所生产的物品协调在一起的一种手段。[1]人类行动方式的组织化是社会理性化、现代化变迁的趋势之一。现代社会是以组织为主导方式实现其目标的社会形态,农村社会的现代化也必然包括农民组织化的内涵目标。农民组织化即农民行动方式的组织化,是农民为了实现利益、权力或文化等方面的个人或集体目标,通过特定机制形成各种类型组织的行动与过程。以我国传统社会几千年来所形成的“差序格局”而言,农民的组织化无疑是中国农民摆脱长期的“原子化”与“碎片化”生存状态,向现代“团体格局”转型的必然路径。从中国农村社会历史与文化基础而言,中国农民的组织化则是一个以经济领域为起点的艰巨而漫长的社会结构分化过程。

  对于我国新农村建设而言,农民组织化首先是一个在经济领域中的参与过程。虽然目前农村经济合作组织的发展还有很多问题和障碍,但农民经济合作组织的发展为农民以组织化形式更有效参与农村社会治理奠定了坚实的基础,使得农民在更广阔的公共治理领域中的组织化参与成为必然的选择。为了整合村庄治理中的利益分歧,锻造新的改革认同,既需要建立新的经济增长组织方式,同时也需要建立新的参与公共事务管理的农村组织机制。在农村经济获得发展、农民生活水平不断提高的前提下,农村公共生活领域中的问题日益成为农村社会矛盾的焦点,农村公共生活危机的显性化正在成为制约农村经济社会发展的重要因素。目前随着我国农村进入“后农业税时代”,新的社会矛盾和社会问题在农村密集出现,如农村土地问题、农民负担问题、农村干群矛盾问题等。随着近年来城市化以及农村社区建设等社会工程的展开,又产生了诸多与农民利益相关的新型农村社会问题。这些问题可能以各种形式显现出来,其中社会治安案件、群体性事件的增多是最具危害性的。虽然农村基层政府在应对乡村公共生活危机中承担着主要责任,但也存在着力不能及的问题,政府财力、人力与物力的局限在目前农村基层社会管理中表现得尤为突出。

  从治理理论的角度来看,为了应对公共事务的增加以及管理成本相应提高的趋势,以政府主导为主要特征的行政管理应逐步向多中心、多主体的治理格局转变,这是解决政府公共事务管理效率低下的路径之一。美国公共行政学者戴维·奥斯本指出,那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策,它们使更多的社会和经济机构行动起来。有的政府甚至进行更多的规章管理。它们并不多雇用政府工作人员,只是保证使其他的组织机构提供服务能满足社区的需要。[2]就我国农村而言,为了应对农村公共生活危机,维护农民利益,促进农村社会稳定,除了进一步发展与完善村民自治制度,还要创建以农民为主体的、以参与公共事务管理为目标的农村民间组织,使农民在村民自治之外以更加多元化的形式与途径,参与到与自己密切相关的公共事务管理中来。

  不能否认,村民自治已经为农民参与公共事务管理提供了最基本的制度保障,但是由于村民自治制度更多倾向于政治控制与经济发展的职能,而无法完全覆盖基层农村的社会管理与服务,仍然有很多边缘性公共领域与突发性的公共问题难以得到有效治理,而这些领域恰恰是农村社会稳定的盲区。随着农村公共问题频出与农民之间利益纠纷的增多,在政府控制范围之外已经出现了自发的民间治理主体。如在笔者调研的X市农村,农户为了解决双方的经济纠纷,并不去找法院打官司,也不让村委会出面,而是私下请村庄中有见识和有威望的人进行调解,调解成功后,调解人则向纠纷双方收取一定的费用。农村民间治理力量的逐渐凸现具有两重效应,虽然能够及时有效提供农民迫切需要的公共服务,但如果这些非组织化的农村民间治理力量游离于政府社会管理体系之外,也会是潜在的社会不安定因素。因此,农民在村民自治之外对公共事务治理的参与,必须以组织化形式进行,尤其是在基层社会稳定影响较大、与农民生活关联较强的公共治理领域,必须在政府主导下,以农民自愿参与为前提,以合法自治组织的形式,实现农民的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督和自我发展。这样的农民组织化参与,既可以有效满足农村日益增长的公共服务与管理需求,促进农村社会稳定与发展,同时也可以减轻政府社会管理的压力与成本,真正实现政府农村治理结构的变革。

  

  二、公共治理领域中农民组织化参与的组织构建

  

  农村民间组织可以说是现阶段我国农村公共治理领域中农民组织化参与的有效形式。公共治理领域中的农村民间组织既区别于经济领域中的农民专业合作组织,同时也区别于政府行政体制内的村民自治组织,它是以公共事务治理为目标,以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的自治组织。如何对农村民间组织进行组织构建则是公共治理领域中的农民组织化参与需要解决的关键问题。笔者于2009年底,对山东省X市(县级市)的农村民间组织进行了实地调查。X市的农村民间组织的发展特征就是农民以组织化形式与途径参与社会公共事务的管理。民间组织在当地经济与社会生活中已经居于一个重要的位置,不仅得到农民的欢迎,同时也获得政府的大力支持,产生了良好的社会反响,可以说是一个农村民间组织发展较为成功的案例。从X市农村民间组织的经验来看,笔者认为,公共治理领域中农村民间组织的组织构建应具有以下特征:

  第一,以农村社区为组织基础的网络化体系。农民组织化参与应以农村社区建设中所形成的农村社区为基础,在农村公共领域中起关键作用的是村(社区)一级的农村民间组织。同时农村民间组织的构建也不能完全脱离于农村社会结构而获得独立发展,网络化发展也是农村民间组织发展的明显特点。X市的农村民间组织已经形成同类民间组织的市、镇、村、行业四级网络化体系,这对于以农村社区为基点的民间组织具有重要的支撑作用。市、镇、行业等较高层次的民间组织对村一级的民间组织承担着指导的职能,可以从权威与资源上对村级民间组织进行有力的支持,保证村级民间组织能够具有参与公共事务管理、应对危机、保障一方平安与发展的能力。农村民间组织只有形成网络化体系,才能在农村社区公共事务治理中发挥出应有的作用。

  第二,以多元分化结构中的农民为组织主体。在中国农村社会分层结构发生了重大变迁的今天,农民的社会分化已是农村民间组织生长发育不可回避的背景。农村民间组织能够将农村中各个农民阶层汇集在一起,共同维护社会公共秩序,处理公共事务,保障农村社会生活平安祥和。其中发挥重要作用的应该是农村社会分层结构中处于较高社会地位的农民群体,即农村中的社区精英。如X市农村民间组织的骨干,既包括当前农村经济政治领域中的现代农村社区精英,如农民企业家、乡村能人等,也包括农村中的传统社区精英,如所谓“三老”(老党员、老模范、老干部),还有农村家族中有影响和声望的长者等。当然,农民民间组织发展的精英化并不能完全替代普通农民在农村民间组织中的主体作用。只有将广大农民调动起来,积极参与社区公共事务管理,才能使民间组织真正能够可持续成长,使农村基层社区获得持久的稳定和发展。

  第三,以参与特定农村公共事务的管理为组织目标。并不是所有的公共管理事务农村民间组织都能够参与的,因此明确农村公共治理领域中农村民间组织参与的范围与内容,也是农村民间组织发展的必要前提。民间组织能够发育起来的农村一般是经济较为发达且利益矛盾较为突出的农村地区,因此,农村民间组织最为有效的施展领域在于维持农村社会稳定和谐,如解决农村社会矛盾、化解利益纠纷、监控和预防群体性事件等。当然,与农民生活紧密相关的公共事务,还包括环境保护、农民医疗、农民就业、养老保障、文化休闲等,这些都是目前农村社会中迫切需要解决的社会问题,而且是仅仅依靠政府的力量难以快速有效解决的问题。农村民间组织的组织目标应定位于这些农村社区公共事务治理的参与,在政府的领导下,以组织化的形式协助政府处理社区范围内的公共事务。以此为组织目标的农村民间组织才能获得政府的大力支持,并拥有充足的发展空间。

  第四,以组织运行的制度化为发展方向。农村民间组织的作用发挥取决于其制度化程度。所谓制度化是指人们活动方式模式化、定型化的过程。农民民间组织的制度化不仅体现在农民之间以及农民与政府之间的微观互动之中,同时也体现和反映在更广阔的农村社会生活之中。如X市农村民间组织的发育,就是首先起自民间的自发行为,在发展过程中不断得到政府的认可与支持,并赋予其合法化地位,从而获得农村民间组织继续成长必不可少的条件,这是农村民间组织制度化的第一步。在此基础上,农民民间组织的制度化还要进一步体现在政府监督管理、组织机构人员设置以及组织资源获得等制度构建上。只有不断推进农民民间组织的制度化建设,才能使其发挥出在农村公共事务管理中的作用。从根本上看,农民组织化参与的制度化程度取决于农村社会结构变迁中政府与社会关系模式的创新。

  

  三、公共治理领域中农民组织化参与的政府主导作用

  

  从合作主义的视角来看,民间组织的发展需要一个全新的政府与社会的关系模式,即政府与社会之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系。[3]与计划经济时期的“大政府—小社会”关系模式不同,市场经济体制下是“小政府—大社会”的关系模式,而这同样能够解释农村社会的现代变迁。但“小政府”并不意味着“弱政府”,尤其是中国农村社会中,如果没有“强政府”的主导作用,农村的社会稳定与发展是不可实现的;如果没有“强政府”的政治动员、政策引导与行政管理,农民在公共治理领域中的组织化参与同样也是不切实际的幻想。而要形成“强政府—强社会”的良性互动关系,需要以中国农村社会现有的发展水平为依据,探索在公共治理领域中政府主导的农民组织化参与的长效机制。

  公共治理领域中的农民组织化与经济领域中的农民组织化有着明显的差异,政府的主导作用应更为重要,这不仅源于公共治理领域本身的复杂性与敏感性,同样也基于农村社会发展的现实水平。政府在农村民间组织发展中的主导作用,主要体现在从制度的高度上,明确农村民间组织在农村公共治理结构中不可缺少的主体地位;同时在政策的层面上积极为民间组织的发展创造适应的环境、提供政策、法律的有力支持以及必要的财力保障,以合法化、网络化机制将农村民间组织吸纳进政府社会管理体制之中,发挥其协助政府维护农村社会秩序,促进农村社会发展的作用。政府的这种主导作用是不可或缺的,这虽然与西方民间组织的一般理论与发展路径存在着明显的差异,但却是符合中国农村社会实际的现实选择。在笔者调研的X市,市委、市政府积极推动农村民间组织的建设,在促进农村民间组织参与农村公共治理中发挥了积极的主导作用,经过五年多的政府努力,使得民间组织在维护农村基层社会和谐稳定中成为一种重要力量。从X市的实践经验我们可以看出,在农村民间组织的发展中,政府的主导作用主要体现在以下几点:

  首先,准确定位农村民间组织,引导农村民间组织的发展,并进行积极的体制吸纳。X市农村民间组织的起因是为维持乡镇社会治安而采取的民间自发行为,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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