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李勇:中国检察制度改革应侧重行政权监督

更新时间:2012-06-26 16:28:04
作者: 李勇  

  

  【摘要】检察体制改革是司法体制改革的重要环节。完善检察制度,形成有效、有力的行政管理监督体制,能够进一步健全社会主义政治文明,全面落实依法治国的基本方略,为和谐社会提供制度保障。通过对中国检察体制形成的探讨,尝试回应关于中国检察制度正当性的质疑,并以历史与现实为线索,试图讨论中国检察制度的发展趋势。

  【关键词】检察体制改革;审判权;行政权;法律监督

  

  一、问题的提出

  

  中国的检察制度与西方国家的检察制度有很大的不同,西方国家的检察权主要是公诉权,除极少数国家外,检察机关在性质上都是个行政机关。而在我国,检察机关是法律监督机关,履行法律监督职权,具有司法及准司法的性质。为什么中国的检察制度独具特色,实务界、知识界都试图对中国特色检察制度的成因、机制做出合乎实事和逻辑的分析。同时不能回避的是,中国检察制度还存在着一些制约发展的体制、制度及机制障碍。因此在中国社会转型的特殊时期,检察领域里负责任的政治家和学者都在思考并不断聚焦这样的问题:为什么中西方检察制度会有这种不同,我们需要坚持这种不同还是改变这种不同?随着法治的发展,中国的检察体制改革究竟该往何处去?是围绕公诉体制进行改革,还是延续监督的路径,抑或兼而有之?从后发国家来看,在整体政治制度被同化或接受人类共识性理解的同时,检察制度纷纷向公诉制度转变。但在中国改革开放以后,中国的检察制度却朝着这个方向疏离,这种疏离的内在原因是什么?要回答这些问题,首先我们必须要解释的是:它为什么可能?如果说中国检察制度是西方检察制度的移植,那么为什么会呈现今天这种状态?如果说中国的检察制度是中国历史的延续,那么这种延续是否适合正在处于转型社会的中国政治体制,以及这种体制在中国“现代化”进程中是如何存活下来并获得正当性的。在尝试回答这些问题的基础上我们探讨新中国检察制度完善的路径。

  对于如何进行检察体制改革,学术界百家争鸣,但归根结底,无外乎“西化”与“本土化”两条路。当下中国检察制度的设计者和实践者也自觉或不自觉的朝着这两个方向努力。哪种改革策略更容易解决现实中存在的问题并符合中国的政体设计?回答上述问题必须深入研究中国的检察制度作为法律监督制度的历史,这是新中国检察制度的价值、性质和功能定位不可回避,也无法超越的根基。瞿同祖先生曾言,“任何社会的法律都是为了维护并巩固其社会制度和社会秩序而制定的,只有充分了解产生某一法律中的社会背景,才能了解这些法律的意义和作用。”[1]鉴于此,本研究以“法律监督”为主线细致探寻法律监督制度设计的初衷。但笔者并非为哪种制度做出辩护,只希望通过这一研究使社会各届了解法律监督制度的必要性以及能够从整个国家政治制度的宏观视域或者说宪法视域思考检察体制改革的问题。

  

  二、中国检察制度正当性面临的质疑

  

  新中国成立以来一直不乏对检察制度的研究,但早期的研究主要集中于检察人员对检察机制的完善,学术界则关注较少。20世纪末,伴随着思想的进一步解放,学术界从学科立场对于检察制度的研究逐渐增多,也逐渐从制度、机制的完善过渡到检察制度的正当性问题上。检察制度正当性受到法学界的质疑主要源于以下三项基本法律原则,即分权原则、制衡原则和审判独立原则。这三项基本原则是被实践反复证明了的宪法或者法治原则,是法律科学性的最为基本的外化表现形式。这三项原则已在社会生活中反复确认而无须加以证明,我们无意将这些法学中最为基本的公理反复论述,在这里只简单重申古圣先哲的观察,并在此基础上,探讨中国检察监督制度的正当性问题。

  (一)基于分权原则的质疑。

  权力行使一直是西方制度理论家们所关心的核心问题。他们将注意力集中在要保证政府的权力行使受到控制,以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值上。在这一问题上,宪政倡导者与或左或右的乌托邦论的理论家同时也与专制论的理论家形成反差,宪政的倡导者一直坦诚地承认政府在社会中的作用,与此相联系的是要使政府受到控制并对其权力行使加以限制的决心。有多种理论试图解决这一两难问题,其中,分权学说在现代一直是重要的,无论是从智识上说,还是就其对制度结构的影响来说都是如此。[2]在经历了如洛克、孟德斯鸠等关于分权必要性的细致观察以及政治制度的反复实践后,没有人能够否认分权对于限制权力专断的重要意义。早在法国1789年《人和公民的权利宣言》中就已明确表达了这一理念:“凡权利无保障和分权未确立的社会,就没有宪法。”

  人类政治文明的进化史毫无疑问地证明了:侦查、起诉和审判集中于同一机关,司法与行政不分正是专制主义司法的重要特征。检察制度的产生与发展是分权原则在司法领域里进化的结果。一般认为,现代西欧检察制度确立的目的有三:一是废除当时诉讼中的纠问制度,确立诉讼上的分权原则;二是以一个受过严格法律训练和法律拘束的公正客观的官署,控制警察活动的合法性,摆脱警察国家的梦魇;三是守护法律,使客观的法意――保护人权贯通于整个刑事诉讼程序。[3]新中国检察制度的确立与演变也说明了权力必须要进行划分的客观规律性。既然权力必须要进行划分,因此有学者提出,公诉权和审判监督权都由检察机关行使,将会影响司法的公正与权威。“出庭检察官所具有的公诉人身份需要他在庭审活动中服从法官的指挥,而监督者身份则要求法官受制于己。”[4]“如果我们不顾诉讼机制内在的公正性和规律性的要求,在其内部再设立一种由检察官主持进行的法律监督机制,不但会完全打破诉讼程序自身的平衡性,使权力的分立制衡机制成为虚无,容易滋生司法专断和司法腐败……而且这种具有高度集中统一倾向的一体化权力运作机制,很容易演变成一种失去制约的专断性权力……在其本质上与封建社会的诸权合一体制没有太大的差别,这正是民主法治社会最大的威胁。”[5]权力分立的制度设计有个前提,即要保障各自权力行使的相对独立性,在某一权力行使时不得干涉其他性质的权力。当前一些检察权能已经渗透到审判权之中,很多检察人员也认为,“检察机关事实上行使着大量的以作出裁判为内容的司法权。”[6]并提出“不能认为刑事诉讼法第一百六十九条的规定排除了公诉人在庭审中发现违法及时提出纠正意见的可能性。”[7]不可否认的是,检察权在一定范围内的行使过程中,还没有充分理解限权不越权的法律监督的内在要求,也没有真正吸取中国检察制度史上一般监督权的行使以及其后被矫枉过正的经验教训。[8]

  (二)基于制约原则的质疑。

  经历了历史的锤炼,今天几乎没有人会对孟德斯鸠关于“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”等论断提出质疑。[9]鉴于此,学术界提出,既然任何权力都需要受到监督,监督权本身也必然要求受到某种形式的监督,很难想象一方面法律监督机关的立论根据是权力需要受到监督,另一方面讲检察机关自身不必受到监督。“其一,人民检察院作为法律监督机关,它有权对公安机关的侦查活动进行监督,而检察机关又对贪污贿赂等大量刑事案件自行侦查,却没有任何机关可以对它实行监督;其二,人民检察院作为公诉机关,承担着控诉职能,然而它又要对法院的审判活动实施法律监督。这种双重身份,好比是运动员又兼任最终的裁判者,致使法院的判决和裁定都失去了‘终审’的意义。总之,按照现行宪法规定的国家机构设置,检察机关的权力过大,造成控、辩、审三方的诉讼法律关系失去平衡,有悖于分权制衡和诉讼公正原则。”[10]此外,审判权已经在受控的范围内,对它的监督可能会使争议处于反复之中,不利于形成稳定的社会秩序。“立法者所配置的这种控、辩、审三方良性互动、分权制衡的诉讼机制,既体现了司法公正理念的基本要求,也反映了此类诉讼机制的科学性之所在。由此观之,现代诉讼程序内部本身就已经设置了防止司法权力异化的制衡机制,因此在其内部根本就不需要任何另外一种公共权力来充当所谓‘站着的法官’的角色。”[11]而检察实务界则认为,当前对于审判的监督不是太硬了,而是太软了,应当进一步赋予法律监督以刚性,并提出“在刑事审判法律监督实践中,检察机关主要通过出庭公诉、庭外调查、列席审判委员会、受理来信来访、受理控告申诉等方式来发现刑事审判中的违法行为,对包括刑事公诉案件和自诉案件的一审、二审、再审进行法律监督。根据违法行为的性质和危害程度,分别采取纠正违法通知书、检察建议、提出抗诉、依法追究刑事责任等方式予以监督。这些监督措施或因缺少刚性、或因程序不完善而作用有限,无法实现法律监督应有的制衡功能,来有效遏制刑事审判中出现的司法不公等问题。”[12]无论如何可以想见的是,一旦赋予监督权以刚性的纠正权力,则检察权不是制衡审判权,而是可能替代审判权,这既可能打破权力的平衡,也违背分权的原则。

  (三)基于审判独立原则的质疑。

  宪法作为国家的根本法,它规定的审判独立不仅是一项宪法原则,也是中国法治的一项基本原则。关于检察机关是否侵犯审判独立宪法原则,检察实务界认为,“只要法官依法公正的进行审判活动,监督法律关系就不会被‘激活’,法官也不必有任何心理压力。而法官一旦违反法定程序发生司法不公,则理所当然地要接受法律监督,以使之回归到依法公正审判的轨道上来。”[13]但理论界认为,正如弗莱纳教授的“蛋糕”例子一样,[14]一方在掌握更多资源时很难使居中者能够独立公正的裁判。确立审判独立原则,提高审判权威,将促进“案结事了”,以人的智慧实现社会的相对稳定。鉴于此,有学者提出,检察机关的制约损害了法院(审判)的独立或中心地位。如果承认检察机关在审判中对法院有某种制约,那么审判人员就会不可避免地产生对控方的倾向性。检察机关的法律监督使控诉方执行控告职能之外,又可以居于审判方的上位,对后者加以监督,这至少在一定的限度内将起诉权和判决权合二为一了;这种职权特色存在着相当大的弊端,它分割了审判权,从而损害了审判独立原则;它造成刑事审判程序中控辩双方地位的严重失衡;它在一定程度上危及“既判力”原则,导致司法稳定性的削弱。[15]

  关于审判独立还衍生出一个问题,那就是公诉的性质问题。公诉是否是一种监督,实务界认为,“公诉权的诸权能均具有法律监督属性,公诉权的追诉功能与审判监督功能既不对立也不可分割”。[16]既然公诉活动是监督,那么其他的监督也仅仅是公诉的延伸。因此全世界范围公诉都不会影响审判独立。反对观点认为,公诉机关与辨方以及审判方形成了一种制约关系,这是世界范围普遍存在的,但是如果加上一层监督,由于天平向控方倾斜,居中、公正的裁判便根本不可能存在。有学者干脆提出来,检察机关的权力没有监督的性质,“检察机关的基本职能是公诉,检察权在本质上主要表现为公诉权,以公诉权为基本内容的检察权在本质属性和终极意义上应属于行政权。检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是具体的诉讼程序性权力,与所谓的法律监督机关、法律监督权并不存在必然的关联性。”[17]

  事实上,这三项基本原则不仅直接影响检察制度的演进,也一直在影响中国政治制度、社会制度的演进。一方面,经过这些年来的思考与探索,这三项原则已经成为了中国法学界和民众现实诉求的一个重要部分和基本指针;另一方面,即便我们承认或不承认这三项原则,实际上从相对长的时间来看,中国的政治体制改革一直在潜移默化地遵循这些规律进行着变革。我们要思考的问题是,中国的既定政治体制是人民代表大会下的“一府两院”的政权组织形式,以这个政权组织形式为基本前提,诉讼法学者关于检察制度就是公诉制度的理解是否恰当?是否真正理解了中国设置这样一个具有相对独立地位的法律监督机关的价值?是否朝着公诉机关变迁是惟一的改革路径?

  

  三、中国检察制度的历史合理性

  

  一方面,应当承认,在检察系统内部不顾这三项原则行使检察权在一定范围内存在;另一方面,也应当看到,学术界在研究中国检察制度时,对于中国的历史感不强,总要从法国、德国、英国谈起。而新中国的检察制度恰恰不是如此。马克思主义认为,内因是事物发展的根本原因,一国的制度选择归根到底是由该国的历史与国情决定的。就像我们绝不能试图按照狮子的影像找到猴子,或者反之。即便我们找到了一些雷同之处,比如都有尾巴,都有长毛等,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国社会科学内部文稿》2012年第1期
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