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郑毅:试述民族自治权的产生、发展与新走向

更新时间:2012-06-20 09:23:49
作者: 郑毅  

  从自治权的行使范围而言,其限定于特定的地域(即民族自治地方)之内,体现本地的实际;从自治权的行使主体而言,它是由特定的群体(即实施民族区域自治的民族)掌握的,并由该地方的法定自治机关直接行使。

  (三)自治权理论与自治制度的耦合

  粗略看来,自治权在不同的维度、不同的层面体现出不同的特点,这些特点的描述与诠释很大程度上又可以抽象为分类法的问题。其中,两种关于自治的分类是需要极其关注的,一是政治自治和法律自治,二是人群自治和地域自治。

  日本学者宫泽俊义认为,自治有政治自治和法律自治的区别,并以前者为核心内涵。政治自治是指国家领土内一定地区的公共事务主要根据地区居民的意思来进行;法律自治是指国家领土内的一定地区为基础的团体,或多或少有独立于国家的人格,可以根据自己的意志管理其公共事务。[11]笔者以为,这种分类体现了两种不同层面的理论关怀。第一,政治自治主要是从强调地方事务对于居民意志的反应程度的层面来理解自治权的,即要求在国家统一的制度框架下,特定地区的特定层级地方单位之下的居民有权在一定程度上自主决定本地区、本层级的重大事项。理论上更偏重于对于实现特定范围内直接民主的追求。第二,法律自治则是在中央与地方关系的层面上来解释自治权的。由地方团体作为地方自治实现的组织者和实现者的制度设计实际上充斥着浓重等等自由主义思想和分权思想的色彩。事实上,日本国宪法第八章(第92条-95条)关于地方自治的制度阐述兼具了政治自治和法律自治的双重含义。[12]

  对于人群自治和地域自治的区分,是从自治的主体范围的角度而言的。亦即某种自治制度的适用对象究竟是特定的人群之内还是特定的地域之内的区别。第一,就人群自治而言,现代意义上的自治权理论已经在很大程度上将“人群”的内涵浓缩为“民族”,即特定人群基本上指的就是特定的民族,于是又出现了两种不同的区分。其一,“民族国家”中的“民族”,这是指传统上组成某一特定国度的宏观民族的共同体,典型的如中华民族、大和民族、犹太民族等。“民族国家的自治权”概念更多地被表述为“民族自决”。列宁在《民族自决权》一文中将马克思民族自决的思想进行发展,从而创立了“民族自决权”的概念。[13]二战以后,民族自决权的制度运用逐渐固定在了殖民地国家的非殖民化解放运动的语境之中。《联合国宪章》、《关于人民和民族的自决权的决议》、《给予殖民地国家和人民的独立宣言》、《国际法原则宣言》、《各国经济权利和义务宪章》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际文件都对民族自决原则进行了阐发。[14]其二,“国家内部各民族”中的“民族”,典型的如我国的五十六个民族。纯粹的以这种“民族”的概念实施的民族自治制度多存在于非洲、南美洲的原始部落地区。即国家保护某一民族在自己的传统范围内实施本民族自治,并不对其内部事务进行过多的干涉。第二,就地域自治而言,已经在联邦制和单一制不同的国家类型中体现出不同的特点。如实施联邦制前苏联,各加盟共和国基本是以特定地域为范围实施地方自治的;而实施单一制的我国的香港、澳门特别行政区,则主要是基于政治制度的不同而实施高度自治的地方行政单位。

  如政治自治和法律自治存在极大内在耦合性一样,人群自治(民族自治)和地域自治也存在制度耦合的可能与实践。“民族国家”与地域自治结合的典型事例如以犹太民族为主体民族的以色列国的建立;而“国家内的民族”与地域自治结合的典型事例则首推我国实行的民族区域自治制度。[15]可见,“自治”由传统的、单纯的“self-government”的含义发展为今天不同层面、不同特征、不同价值的实在政治制度,走过了漫长的发展历程。但具体到我国而言,对于“民族自治权”源流与发展脉络的梳理和总结无疑更为重要。

  

  三、民族自治权在中国的产生与发展

  

  (一)中国古代的民族自治权及其本质

  虽然地方自治思潮在清末才传入中国,但我国从封建早期就已经产生了民族自治制度。虽然那时的制度还很难称得上是当代意义上的“民族自治”,但这些经验毕竟构成了我国民族区域自治制度的历史基础。

  中国自古以来就是多民族的聚居区,因此从秦汉开始就基本形成了大一统的多民族国家格局。为了更好地管理民族地区秩序、维护未定、促进发展,历朝历代都在民族聚居区采取了有别于内地的行政管理制度,形成了一套具有悠久传统与经验价值的以“羁縻、因俗而治、以夷制夷”的民族政策和民族事务管理制度。从今天的视角看来,这些早期的相关探索无疑具有朴素的民族区域自治的色彩。如,秦汉时在少数民族聚居区设置道和属国,中央王朝实行羁縻统治,道和属国在名义上隶属于中央王朝,有朝贡义务,其余事务都贵少数民族酋首自主管理,中央只是作大面上的管制;又如,南北朝时,南朝在少数民族聚居区设置“左郡左县,僚郡俚郡”,中央王朝支队少数民族酋首加官进爵,并不干预其内部事务,仍由酋首们按照传统统帅其民;再如,唐宋时设置“羁縻府州”,赋予少数民族“自治权”,不但继承了保留少数民族原统治秩序不加过多干涉的传统之外,甚至还允许其对外称“国”,其首领称“王”或“可汗”,这使得少数民族地区的自治程度进一步加深。还如,在元明清时,中央王朝为了加强对少数民族聚居区的管理,进一步完善了相关的规章制度,使得“民族自治权”逐渐走上真正的法制轨道。[16]

  通览中国古代的民族自治权发展史,有如下问题应当被注意。第一,我国的民族自治权在古代封建社会就已经源远流长,有着深厚的传统积淀和实践基础。其中一些“以夷制夷”、“羁縻”等类似制度对当代历史条件下完善我国的民族区域自治制度、促进民族地区和谐稳定发展的工作仍具有重要的借鉴意义,值得我们去深究细品。第二,从制度上来说,我国封建时期的民族自治权制度始终是在统一的封建国家的内部诞生、发育、成熟的。中央王朝对于地方那种自上而下的单一制的国家形式特征是我国古代民族自治权赖以生存的独特土壤。第三,从形式上来说,古代的民族自治权要比当今的民族区域自治制度来的更加广泛。古代的民族自治区域实际上相当于属国的地位,除了称臣、朝贡等有限的几项义务,几乎不会受到来自于中央政权的过多管制。但是现在的民族区域自治制度在努力实现少数民族的较高程度的自治的前提下,仍由中央政府对自治区域内重要事项作出统一的安排。当然,历史经验表明,这也是维护国家统一和稳定的必要手段之一。第四,从本质上来说,古代的民族自治权和现代的民族区域自治的立足点和归宿是截然不同的。前者的出发点和归宿点都体现为中央王朝所代表的封建地主阶级对少数民族群众的剥削和压制,而后者则是以在各族人民大团结的前提下几大张扬少数民族的应有权利为己任。第五,虽然在本质和形式上存在不同,但是在维护民族地区稳定、促进各民族间交流等积极目的上古今的制度设计却是存在诸多共通点的。这就要求我们在研究和借鉴古代封建时期的民族自治权思想时必须遵照“去粗取精、去伪存真”的方法论,正确认识有关的民族自治现象的本质,合理取舍,在最大程度发挥古代优秀经验和传统划时代的指导意义。

  (二)中国近现代民族自治思想简要梳理

  自从地方自治思潮于清末传入我国,政府、党派、知识界当等诸多主体就以极大的热情投入到了西方地方自治思想与中国实际相结合的研究中来。一时间,五族共和论、单一民族论、弱小民族自治自决论等观点粉墨登场,极大丰富了我国民族自治的研究。在此仅从主要学者或党派的民族自治理论为视角对其做一简述。

  第一,北洋时期的联省自治理论。这是北洋军阀统治时期湖南等省地方势力为维护地盘和统治权而提出的政治主张。熊希龄、梁启超以此为基础进一步主张仿照美国联邦制,由各省自制省宪法,实行自制,并号召召开联省会议,成立联省自制政府。这一主张得到了包括章太炎、胡适在内的诸多学者的支持,一度呈现轰轰烈烈之势。受此影响,社会上出现了一些团体,如“各省区自治联合会”,“自治运动同志会”,“旅沪各省区自治联合会”等。在一些团体的章程中也反映了资产阶级和某些进步人士的民主要求。苏浙皖人士曾利用联省自治口号,于1924年推动浙江自治和苏、浙、皖三省联省自治,以抵制直系军阀孙传芳的残暴统治。联省自治是对以美国为代表的联邦制整体的全面吸纳和移植,并在传播民主思想和资产阶级进步理念方面有着不可忽视的积极意义。但是一方面,联省自治理论本身并未直接涉及到民族地方自治的问题;另一方面,在军阀混战的北洋时期,推行联省自治无疑会使本来就严重的割据局面进一步恶化,不利于革命的进一步展开。因此,联省自治理论遭到了以陈独秀为代表的早期中国共产党人的坚决反对。

  第二,以陈独秀为代表的中国共产党早期地方自治理论。中国共产党早期的地方自治理论是在20世纪20年代批判联省自治运动的基础上发展而来的。在尖锐地指出连胜自治运动是“替武人割据的现状加上一层宪法保障”[17]的本质后,年轻的中国共产党人将实行真正意义上的地方自治与追求政治民主、学习联邦制式政治自由等问题等同视之,认为地方自治的基础是“民治”。因而,以陈独秀为代表的早期中国共产党人认为地方自治扩展到哪一层,最重要的是看本国民众自我治理能力的水平。[18]陈独秀本人更是进一步指出,地方自治的重点应在城镇乡自治,而不赞成把自治权放到省一级。[19]可见,当时的地方自治理论与当前我国的民族区域自治实践还是具有较大差别的。

  第三,孙中山的地方自治理论。在资产阶级革命大潮中,孙中山提出了“主权在民”的思想,并提出应以分县自治、全民政治、五权宪法和国民大会四条措施来确保民权的实现。其中,孙中山对于地方自治的重要性给予了极高评价:“地方自治者,国之础石也,础不坚,则国不固。”[20]在孙中山看来,地方自治更多的倾向于地域自治,本地区重大事项一概由民选的自治机关决定并实施。这种地方自治是否能适用于民族地方?理论上孙中山并未反对。但是显然的,一方面,民族区域自治并非单纯意义上的地域自治,因此与孙中山的地方自治概念并不能是实现“无缝对接”;另一方面,孙中山的地方自治模式以县为单位,并不能对当前的自治区和自治州概念做出很好的回应。在孙中山的地方自治蓝图中,自治县的自治机关有两个发展阶段。第一个阶段是政治自治(这与日本宪法学所谓的“政治自治”有本质区别),即自治机关实施在本自治地方清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校六种主要职能。[21]这属于低层次的地方自治。第二个阶段是经济自治,即自治机关在自治地方举办工业、农业、金融等合作事业,乃至从事自治区域之外的经营与运输。[22]这是高层次的地方自治。虽然孙中山的地方自治理论最终并未成为现实,但其中许多精彩的思想火花还是为给当代民族区域自治制度的建立做出了重要的贡献。

  第四,董必武的民族区域自治思想。作为新中国法制的主要奠基人之一,董必武在中国特色民族区域自治制度的创建和发展的过程中产生了重要的推动作用。而作为董必武民族法制思想的核心内容,“坚持民族区域自治”的信念国内更是贯穿董老的法制思想始终。一方面,他提出加强民族立法,保障少数民族的平等地位和自治权利,是国家加强社会主义民主和社会主义法制的一个重要内容;另一方面,他始终把坚持民族平等、维护民族团结作为民族法制建设的基本原则。综合看来,董必武的民族区域自治思想大致可以分为三个层次。其一,在理论上充分论述民族区域自治制度的重要性和可行性,为实践打好坚实基础。其二,积极推动并直接参与民族区域自治制度的有关立法,在政策手段的基础上建设性地推动民族区域自治制度的法制化。其三,为推动民族区域自治制度“从纸上到地上”做了大量的工作。1955年9月20日新疆省举行首届人大二次会议讨论成立新疆维吾尔自治区的问题,,他代表中国共产党中央委员会和中央人民政府莅会祝贺,并发表了《加强民族团结,建立社会主义新疆》的重要讲话。其中,对民族区域自治制度在新疆则真正落实的关心就贯穿了该《讲话》的始终。[23]

  第五,乌兰夫的民族区域自治思想。乌兰夫是新中国早期民族工作方面的重要领导人之一,其关于民族区域自治的思想散见于1952年至1987年间《关于民族区域自治问题》、《青岛民族工作座谈会总结》、《认真做好民族工作》、《坚定不移地贯彻执行民族区域自治法》等十多篇报告、讲话、发言和文章之中。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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