返回上一页 文章阅读 登录

曹鎏:从温州动车事故处理看我国行政问责制的发展

更新时间:2012-05-30 00:08:46
作者: 曹鎏  

  

  【摘要】国务院对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故的问责处理构成继非典之后,我国问责发展进程中的另一标志性事件,我们需要以此为契机,重新总结并审视我国问责制的最新进展,从而获得最契合现实所需的我国行政问责制的未来发展方向。

  【关键词】温州动车事故;问责制;发展

  

  事件回放:“723”甬温线特别重大铁路交通事故处理大事记:

  

  ●2011年7月23日20时30分05秒,甬温线浙江省温州市境内,由北京南站开往福州站的D301次列车与杭州站开往福州南站的D3115次列车发生动车组列车追尾事故,造成40人死亡、172人受伤,中断行车32小时35分,直接经济损失19 371.65万元。

  

  ●7月24日,铁道部对发生“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故的上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职,并进行调查。

  

  ●7月24日22点45分,铁道部在温州召开新闻发布会,铁道部新闻发言人为事故道歉。

  

  ●7月25日,国务院批准成立了国务院“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组。

  

  ●7月27日,温家宝总理主持召开国务院第165次常委会议,专题研究事故调查处理和铁路安全工作,并对事故调查工作进一步提出明确要求,并强调要按照科学、严谨、依法和实事求是的原则,不仅要查清直接原因,还要追根溯源,依照法律法规严肃追究直接责任者和有关领导的责任,并要接受群众监督和社会监督,给人民群众一个真诚、负责任的交代。

  

  ●7月28日,温家宝总理亲临浙江省温州市,查看事故现场,悼念遇难者,亲切慰问遇难者家属和受伤人员,并举行中外记者会,就相关问题回答记者提问。

  温总理答记者问的精彩要点:发展和建设都是为了人民,而最重要的是人的生命安全;它也让我们认识到一个政府最大的责任就是保护人的生命安全。我们应当认真听取群众的意见,严肃对待并且给群众一个负责任的交代。事故调查工作已经开始,我们要求事故调查处理的全过程要公开透明,接受社会和群众的监督。这起事故能否处理得好,其关键就在于能否让群众得到真相。因此,处理的过程应当及时、准确向群众发布信息。

  

  ●8月10日,温家宝总理主持召开国务院第167次常务会议,对事故调查组进行充实加强,调整了人员结构,完善了调查制度。

  

  ●12月28日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,听取“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查情况汇报。会议同意事故调查组给予铁道部、通信信号集团公司、通信信号研究设计院、上海铁路局等单位54名责任人员党纪政纪处分的处理意见;会议决定,责成铁道部和铁道部部长盛光祖分别向国务院作出深刻检查;会议决定,责成国务院国资委对通信信号集团公司、通信信号股份有限公司及下属通信信号研究设计院依法进行整顿,重新组建通信信号研究设计院列控所。

  

  ●12月28日下午,铁道部分别召开党组会和全国铁路系统电视电话会议。铁道部部长盛光祖再次代表铁道部向“7.23”事故中遇难人员表示深切的哀悼,向遇难人员家属、受伤人员及其家属表示深深的歉意。

  

  ●12月28日晚,国家安监总局网上全文公布了“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告。调查报告内容全面,涵盖事故基本情况、事故发生经过、事故应急处置情况、事故原因和性质、对事故有关责任人员和责任单位的处理建议以及事故防范和整改措施建议六大方面内容,共计36 000余字。其中相关责任人员处理情况统计如下:因病逝世而免于追究责任1人;因涉嫌严重经济问题另案一并处理2人;行政记过处分4人;行政记大过处分9人;党内警告处分2人;党内严重警告处分2人;行政降级处分2人;行政降级处分并取消预备党员资格1人;行政撤职3人;撤销党内职务处分1人;行政撤职并党内严重警告处分4人;行政撤职并撤销党内职务9人;行政降级并党内严重警告处分11人;开除留用察看一年处分2人;开除留用察看一年处分并党内严重警告处分1人,其中铁道部共15人受处理、通号系统共12人受处理,上海铁路局共27人受处理。

  

  ●相关责任人员是否涉嫌犯罪问题,司法机关正在依法开展独立调查。

  

  行政问责制在我国的确立和发展具有鲜明的本土特色。继2003年非典期间包括两名省部级高官在内的上千名官员因隐瞒疫情或防治不力而被罢免,问责正式发展成为我国政治生活和主流话语中的强人符号,短短八年间,问责这一典型的现代民主控权机制己经在我国独特地由执政党和中央政府为主导的强力推进模式中,从个案式的风暴问责迈向理性建制阶段。如果说2003年非典疫情的爆发成为触发问责正式发展我国为官政治逻辑的导火索事件,2011年发生的“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故则构成我国问责发展进程中的另一标志性事件,因为无论是问责的广度还是深度乃至整个问责的过程,其所具有的“标本式”意义无疑值得我们以此为契机,重新总结并审视我国问责机制的最新进展,从而获得最契合现实所需的我国行政问责制的未来发展方向。

  

  一、对“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故处理之评析

  

  2011年7月23日20时30分05秒,甬温线浙江省温州市境内发生动车组列车追尾事故,事故造成40人死亡、172人受伤,直接经济损失19 371.65万元。这是继1988年昆沪列车发生颠覆事故、[1]2008年胶济铁路特大交通安全事故[2]之后的又一起特别重大铁路交通事故。事故发生后,我国政府在处理事故全过程中所表现出来的高度重视、敢于担当、积极回应,特别是首次通过网络将事故调查报告的全文公布,无不表明这种阳光下的问责所折射出的“给人民群众一个真诚、负责任的交代”的基本理念绝非仅仅停留在口号层面。笔者认为,与以往问责事件的处理相比,我国政府对“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故的问责处理,具有五个方面的特点。

  1.问责的全过程能够在现有制度框架下运行

  应该指出,旨在治官治权的问责机制在我国尚属新生事物。在问责制发展的初期,由于问责在我国先天并不具备法律依据,其运行的程序和规则更多地要依赖政治维稳的需求,但随着问责实践的不断深入,“告别风暴、走向理性”已经在别具中国特色的问责发展轨迹中充分显现出来。可以说,在党中央和国务院的强力推行下,问责领域“无法可依”的基础性问题已经基本上得到缓解,初步形成了包括党纪国法在内的多层级的问责制度体系,其具体规制范围几乎涵盖从问责的主体、范围、程序乃至问责的方式等确保问责机制得以正常运转的各个构成要素。不难看出,“7@23”甬温线动车事故发生后,从铁道部在第一时间内对本系统内的三位对事故发生负有主要领导责任的行政官员的免职乃至公开道歉,再到我国中央政府国务院专门组建“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组直至最终将事故调查报告在网上的全文公布,整个问责的过程,从事故调查的开展到最终问责决定的做出,基本上能够做到在问责现有的制度框架下依法有序地进行。

  2.“党政主导”模式的高效性

  与西方权力制约机制的运行模式不同,我国独特的以“党政先行”、“党政主导”的执政者自省式地自我推动为主的变革模式乃是问责机制在我国政坛得以迅速发展的直接动因,也是主要动因。从铁道部第一时间内对其所属的上海铁路局三名行政官员的免职处理,直至国务院常务会议通过的对54名相关责任人员的党纪政纪处分,可以看出,我国政府对本次温州事故中相关责任人的处理,其所涉官员级别之高、数量之大,既包括党的干部,又涵盖政府高官,无疑是继2003年非典之后问责规模以及问责幅度最大的一次。可见,这种短时间内的全面、高效、彻底地厉行问责正是我国以“党政主导”为问责主体模式所独具的优越性的充分体现。但也应看到,从理论上说,这种依靠自上而下的自我问责模式,至少在形式上会有官官相护之嫌,问责结果的中立性和公正性也因此极易受质疑。值得注意的是,国务院对温州事故相关责任人的处理,尽管在本质上仍然属于行政系统内的等级问责,但是事故调查组在人员构成上的多元化,[3]特别是对包括全国人大代表、全国政协委员、“两院”院士等行政系统以外的学者专家的引入,这无疑是对事故调查组自身独立性和专业性的补充和强化。笔者认为,这种希冀依靠行政系统外的专家优势以缓解事故调查本身的中立性和独立性不足的尝试,对于切实提高问责结果的公信力和公正性还是大有裨益的,这对于以后问责事故的调查处理,应该具有示范意义。

  3.“给人民群众一个负责任的交代”的准确定位,彰显出问责的民主性特质

  温州事故发生后,温家宝总理多次在不同场合强调“要查清事故原因、追根溯源,接受社会和群众监督,给人民群众一个真诚、负责任的交代”,这种“为民负责、受民监督”的基本理念实际上正反映出我国问责机制的本质特征。实际上,行政问责在我国政坛的兴起表面上看乃是源自于2003年非典疫情对中国政府治理能力的深层次拷问,但问责机制本身所蕴含的治官治权的民主价值正是我国经济社会发展到一定阶段政府治理必须回应现实需要的必然产物。从某种意义上说,正是因为问责能够回应现代社会中普通民众对一个负责任的政府的强烈诉求,民众可以依靠问责形成对掌权者强有力的监督和制约,从而真正促成其鞠躬尽瘁为民服务的执政理念,问责所独具的这种民主性特质对于弥补我国传统意义上的行政管理框架下的内部追责机制动力不足的先天缺陷所独具的决定性意义,使得问责迅速发展成为我国执政者得以继续维持其权威和公信力的重要抓手。可以说,问责机制所独具的“以人民意志和公共利益需要”为依归的根本宗旨己经借助我国执政者的强力推动在问责实践中愈加清晰地显现出来,它对推进中国民主化进程的重要贡献也恰恰体现于此。

  4.能够将“公开”贯穿于问责的始终

  阳光是最好的防腐剂。“公开”对于确保问责机制的良性发展具有不可替代的重要价值。笔者认为,从事故发生后铁道部第一时间内举行新闻发布会并致歉,温总理在温州回答中外记者提问时明确强调“事故调查处理的全过程要公开透明,接受社会和群众的监督”,再到我国中央政府首次通过网络的形式全文公布“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告,这构成本次温州动车事故问责处理中最值得肯定的亮点之一,从问责过程到问责结果的公开,正体现出我国中央政府接受社会和群众监督的诚意和决心。作为一项最为基础的程序要求,公开对于现代民主框架下问责机制治吏功能的发挥具有决定性作用。首先,公开能够满足公民知情权的需要,进而确保公民得以有序地参与问责并监督,同时,公开原则又能将问责的全过程都置于公众的监督之下,一方面构成对问责主体行使裁量权的有效制约,另一方面,这种看得见正义的实现也将有助于从根本上提升问责结果的权威性和可接受性。应该说,我国政府首次将事故调查报告通过网络全文公布的做法非常值得肯定,报告内容全面而细致,具体涵盖对整个动车事故基本情况的评估、事故发生全过程的还原、事故应急处理情况的总结、事故原因和性质的分析以及对相关责任人处理方式及其问责理由的阐释等多方面的内容,这确实为满足公民知情权的实现、广泛接受社会和群众监督提供了充分的可能。

  5.基本实现了各种责任追究形式的有效衔接

  与以往问责事件相比,本次对温州动车事故相关责任人员的处理,有以下三个特点:(1)问责所涉人员领域非常广泛,具体涵盖从设计、管理再到应急处置的所有与事故发生存在关联的政府部门,54名被问责人员中,通号系统12名,铁道部15名,上海铁路局27名,均因存在不同程度的过错而受到了相应的处理;(2)所问之责主要侧重于领导责任,统计后发现,54名被问责人员中,共有48名官员是因对事故负有主要领导责任或者重要领导责任而被问责,而在这些被问责的官员中,既有党的领导,也包括政府高官,既有党委一把手,也有行政首长,上溯部长、司长、书记、局长,下至处长、主任、科长,其所涉官员级别之高、数量之多,足以彰显出本次问责的广度和深度;(3)问责形式多样化,从铁道部的两度道歉,铁道部对三位行政官员的免职处理,再到国务院对54名相关责任人员的党纪政纪处分(对54名责任人的处理又包括15种不同的处分方式),这种基于掌权者履行职责和承担义务的内容属性的不同而采取的不同问责形式,既相互独立,又紧密衔接,共同作用,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/53888.html
文章来源:《行政法学研究》2012年第1期
收藏