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周飞舟:财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”

更新时间:2012-05-12 17:21:34
作者: 周飞舟 (进入专栏)  

  

  分税制改革之后,随着“两个比重”的提高,各种财政资金开始以“专项”和“项目”的方式向下分配,而且这正越来越成为最主要的财政支出手段。本文对专项资金的分配体制进行了介绍和简要分析,并通过一个义务教育的案例来分析这种专项化的资金在基层社会的分配和使用中出现的问题。研究发现,项目和专项资金并非像上级部门预想的那样有效率,相反还会出现许多意外后果。此外,过于依赖项目和专项,最终反而使资金难以实际到达农村基层社会。

  

  一、问题的提出

  

  1994年的分税制改革,不但有效地集中了地方财力,提高了“国家能力”,也改变了财政包干制形成的地方政府与企业间的关系(周飞舟,2006a )。更为重要的是,分税制一改包干制下中央政府与省级政府之间就税收分享而逐年展开的谈判关系,一劳永逸地确立了税收分享方案,极大地推进了中央与地方财政关系的规范化。实行分税制之后,一方面国家税收的汲取能力迅速提高,这一点,体现在税收占GDP 的比重上;另一方面,中央政府以财政手段平衡各地财力,调控宏观经济的能力也大为增强,这一点则体现在中央财政收入占财政总收入的比重上。在此基础上,自1999年以后,中央政府逐步展开了预算改革,有学者就此指出,中国正在经历一场大规模的财政转型和国家建设,正在走向“预算国家”(王绍光、马骏,2008)。

  在国家政权建设背景下审视财政问题,虽说以税收集中为代表的汲取能力是一个理论前提(Tilly ,1975),但是,在此前提支撑下的政府机构的理性化进程才是国家政权建设的主要内容。这种理性化主要表现在资源动员的能力、维护公共秩序的能力、执行公共规划的能力等方面,其中决策的公共性、规范性以及管理的科层化至关重要(张静,2001)。也就是说,国家汲取能力的提高应该与政府部门投入公共服务的效率相伴随。不仅如此,国家政权建设过程也是一个国家政权向基层社会“下沉”和“渗透”的过程。这个过程伴随着基层社会新的制度规则的建立,而不仅仅是汲取赋税或者是提供公共服务资金。在基层,二者的关系更为具体地表现为财政资金的“抽取”或“下放”对基层社会的影响。在中国研究的传统中,民国时期的国家政权建设以及由此带来的基层政权和社会的变化问题一直是一个重要的主题,一般的共识是,国家汲取能力的提高与国家政权的向下延伸密切相关,这引起了基层社会的巨大变化,表现为传统士绅阶级的没落和土豪劣绅的新统治(黄宗智,1986;杜赞奇,1994)。

  新中国建国后的激进发展战略与国家财政对农民的税收和粮食征购联系在一起,这种状况直到上个世纪80年代中期才发生改变(陈吉元等,1993)。自改革开放以后,以放权和地方竞争为主的发展模式弱化了国家尤其是中央政府的税收汲取能力,这构成了分税制的基本背景。但是,分税制导致的财权集中也在90年代中后期引起了严重的农民负担问题,这促使国家在21世纪初作出大规模政策调整的决策,即利用分税制带来的强大的中央政府财政“反哺”中西部地区尤其是农村,而政府从此不再从农村收取各种费用乃至税收(周飞舟,2006b )。实际的“反哺”过程表现为规模巨大的自中央流向地方的转移支付资金。

  这一“反哺”过程的意义是十分巨大的,它意味着国家和农民的关系由此开始发生巨大的转变。如果说,在过去,这两者的关系是以“汲取”为主,那么“反哺”则意味着国家将以对农民和农村提供公共服务为主。

  然而,这种“服务”是以什么方式提供的?这个过程会对基层政权和农村社会产生何种影响?在本文中,笔者选择从“基层政府行为”的角度来具体考察以下问题,即基层政府是如何使用上级的转移支付资金以及如何为农民提供服务的。

  在政府和财政研究的传统视野中,政府提供公共服务的方式与转移支付资金的性质有很大的关系。一般认为,在没有外部监督和民主宪政约束的体制中,赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务最优化的效果(Bardhan,2000)。所以,人们一般也认为,专项的转移支付资金,即上级指定了专门用途的转移支付要比一般性的转移支付资金更有效率。而财政资金的专项化正是实行分税制以后中国各级政府之间财政关系变化的一个重要现象。所谓“专项化”,是指政府间的分配资金越来越依靠“专项”或“项目”的方式进行。政府间的转移支付资金中,有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的“帽子”,以期严格体现资金拨付部门的意志。这个过程,并不仅仅表现在政府对农村的“反哺”上,也全面表现于政府在各领域财政预算的中中央对地方、上级对下级的转移支付上,可以说,这是分税制改革后政府财政领域最为突出的现象之一。即全国上下到处都在申请专项和项目,而大量的财政资金也都以“项目”和专项的方式下拨,并伴随着层层审批、检查及审计,这必然对基层政府行为和基层的公共服务产生巨大的影响。

  在本文中,笔者将首先简要介绍分税制后政府间转移支付体系的基本构架以及专项转移支付资金的重要性,并审视转移支付资金“专项化”这一大趋势;其次,对专项转移支付资金和专项资金的分配和管理体制进行简要的分析;最后,笔者通过对农村义务教育体制的案例研究,来展示这种专项化趋势在基层社会产生的影响。

  

  二、分税制后的转移支付体系

  

  分税制实行之初,在集中地方财力的同时,并没有对中央和地方的支出责任作出重大调整,因此,财政包干制时期原来中央和地方“自收自支”的格局露出了明显的破绽,地方政府出现了巨大的收支缺口,这就要靠中央对地方通过转移支付进行弥补。由此,自上而下规模巨大的财政转移支付便成为分税制后中央和地方财政关系中一个最为重要的特点。

  中央对地方的转移支付包括三大类:税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。税收返还是分税制设计的两税(增值税和消费税)的基数和增量返还,在2002年所得税增量分享改革之后,又加上了所得税(企业所得税和个人所得税)的基数返还;专项转移支付是中央拨付给地方的、指定了特定用途的资金,俗称“戴帽”资金;中央对地方的其他一些转移支付则统称为财力性转移支付,是中央拨付地方用于补助其支出的资金。

  由以上图表可以看出,在2000年以前,税收返还在中央对地方的转移支付中占主要部分,约占总量的一半以上,到2005年基本呈现出三类转移支付三分天下(各占三分之一)的局面。其中专项转移支付自1997年之后就大量增加,而财力性转移支付则是自2000年之后才开始迅速增长的。这与中央政府调整中央—地方关系和地方政府行为的意向密切相关。以下我们对此展开具体讨论。

  税收返还在2002年以后不仅包括四种税收的基数返还,还包括增值税的增量返还。税收返还在2002年后出现了迅速增长的趋势,这主要是企业所得税和个人所得税基数返还导致的。财力性转移支付的类别众多,比较复杂。我们将三类转移支付的细分以图3来表示。

  财力性转移支付的主要目标是促进地方政府提供公共服务能力的均等化,所以财政越困难的地区,得到的财力性转移支付越多。在财力性转移支付中,“一般性转移支付”尤其发挥了平衡地区间财政能力的功能。自1995年开始,中央财政新设立了旨在实现区域间财政公平的转移支付,起初命名为“过渡期转移支付”,2002年后改为“一般性转移支付”。一般性转移支付绝大部分由“普通转移支付”构成,此外还增加了民族因素、革命老区及边境地区的转移支付,不过所占比重不大。普通转移支付主要考虑一个地区的财政收支状况,其计算公式为:

  (某地区标准支出-某地区标准收入)×该地区转移支付系数=该地区普通转移支付

  标准支出和标准收入的测算根据中央政府颁布的测算指标计算,这些指标繁多而复杂,以2005年为例,收入测算指标有48项,包括税收、企业利润、工资、重要资源产量等;支出测算指标29项,包括人口、气温、耕地面积、粮食产量、汽油价格、事业费、城市建成区、社会保障支出等。指标数据的来源也非常复杂,包括国家相关部委、财政决算、《中国统计年鉴》以及民政、城市、劳动、农村等各类统计年鉴。转移支付系数是由普通转移支付总额除以地方标准收支差额得出的,反应了中央的转移支付弥补地方收支缺口的幅度。这一系数的变化见图4.

  2002年所得税分享改革之后,中央的财力进一步增加,用于实现均等化目标的普通转移支付力度也迅速加大。图4显示,至2005年,地方政府标准财政收支缺口的将近一半(47.3%)已经由中央财政用普通转移支付进行了补助。

  一般性转移支付中的其他种类带有比较明确的目的,如:民族地区转移支付和县乡奖补类转移支付用于支持特定地区的地方政府财政;调整工资转移支付则是对历次出台的增加行政事业单位人员工资政策的财政措施,总的原则是富裕地区自行负担工资增加部分,而其他地区则根据情况,由中央全额或者差额负责工资增加部分;税费改革转移支付的目的性更加明确,是根据2002年开始的税费改革造成的地方财政缺口,专门针对乡镇和村级财务拨付的转移支付。

  由此可见,除了“一般性转移支付”以外,其他的转移支付虽然也是用于补助地方政府的财力,但是都带有明确的倾向性和目的性,地方政府在使用这些财力的时候,也被要求用于中央指定的部分,实际上是一种“准专项”性质的转移支付。

  专项转移支付是我国转移支付体系的另一主要组成部分,在总量上也远大于一般性转移支付。在2004年转移支付的总规模中,比较纯粹的“一般性转移支付”只占总量的7.2%,专项和“准专项”的转移支付总计则占了50.8%,无疑成为中央对地方转移支付的主导形式(李萍,2006)。以下我们对此进行专门讨论。

  

  三、专项资金的分配和管理体制

  

  从政府财政上看,公共服务更多地是依靠专项资金来提供的。“专项转移支付”与“专项资金”是两个不同的概念。专项资金是指在用途或者其他方面受到上级规定所限制的资金。在多级别的政府中,每一级政府都可能设立一些专项资金向下拨付,其来源并不一定就是这级政府接受的来自上级的转移支付。有些专项资金并不是通过“专项转移支付”的途径下达的,最终也不会包括在“专项转移支付”资金的统计范围之内。而与专项资金相比,严格说来,专项转移支付是一种“转移”资金(transfers ),中间级别的政府起到的只是传达、转移的作用。所以,“专项资金”的范围比“专项转移支付”资金要大得多。

  专项资金是中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的,它在加强中央政府调控地方政府行为、优化地方财政预算支出结构,引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业方面,具有一般性转移支付无可替代的作用(张弘力,2000)。如果按照专项资金用途进行分类,我们会看到这项资金本身就是一个小型的财政体系,其支出科目几乎完全与预算科目相同。

  既有对各项“事业费”的补助,也包括了基本建设资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、支援农业生产等项目。

  专项资金的管理和拨付体制非常复杂,按照拨付渠道来分,大致可以分为以下三类:

  第一类是财政系统预算部门的专项拨款,这构成专项资金最主要的部分,也是我们通常所理解的“专项转移支付”部分。这部分资金通常明确地体现在各级财政预算部门“专项补助”的决算科目之内,由财政系统内相应职能科室与政府相应主管部门负责管理和分配。以教育系统为例,“农村中小学免费教科书”的专项资金就是这类专项拨款,这类拨款由财政部和教育部联合下达相关文件,共同负责资金的管理和分配,所以也被称为“共管资金”。除了这些“共管资金”之外,财政部也会单独下拨一些专项资金,仍以教育系统为例,“农村中小学布局调整”的专项资金就是财政部单独下拨的资金。这类资金由财政系统单独发文,在由中央到省、市、县的过程中,由财政系统来进行分配和管理。

  第二类是由中央各部门向其下属部门系统下达的专项资金,也有人称之为“部门资金”。这些资金一般由财政部在预算中拨付给中央各部委,而对这些资金的分配权则属于各部委本身。中央部门可能在其部门系统内部逐渐下达资金,而不经过地方各级的财政部门。在同样多级别的财政支出中,有些资金是同级别的财政部门拨付给同级别相关职能部门,而职能部门又向下拨付给下级的职能部门支出的。在财政预算中,这些资金实际上被列入本级财政的预算支出而不是下级的预算支出。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会》
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