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时延安:刑罚权运作的秩序——刑事法制中的“中央与地方”问题研究

更新时间:2012-05-12 17:08:53
作者: 时延安  

  

  【摘要】刑事法制中的“中央与地方”问题,表现为与惩治犯罪相关的中央权力与地方权力的分配及其相互关系中出现的紊乱状态。一些地方司法机关根据本地区实际制定施行“准司法解释”、推出刑事司法制度创新等做法,在一定程度上构成了对统一刑事法制的“离心力”。合理分配刑事法制中的中央权力与地方权力,理顺二者关系并使之形成良性的运作机制,一方面要完善刑事立法权的行使并通过强化司法权的方式来强化中央权力,另一方面要将“脱序”的地方公权力行为重新纳入到统一法制中,并主要通过强化司法权的行使实现对地方权力的制约。

  【关键词】中央与地方;刑事法制;权力分配;准司法解释

  

  一、问题的提出

  

  对公权力进行规制,其目的之一便在于使其有秩序的实施,即形成具有“一致性、连续性和确定性”[1]的状态。刑罚权[2]作为公权力的最强有力表现形式,其运作的秩序感历来极强,由此彰显国家权力的正当性和权威。然而,刑罚权的实际运作,并非总是沿着立法者的预期轨道运转,当这一权力经分配后由不同主体实施时,局部权力的“脱序”行为就可能会涌现出来,而当权力之间的制约关系不明确或者制约力量薄弱的时候,就会形成权力运作上的紊乱状态。作为整体的刑罚权运作的、强烈的秩序感并不能掩盖局部刑罚权实施中存在的“脱序”乃至“无序”现象。这种现象可能出现在刑事法制的各个环节,其中就包括地方相关权力主体在运用刑罚权方面存在的“脱序”现象,其不仅会影响统一刑事法制的实现,削弱公民对刑事法治的良好信任和期待,抑制对公平和正义的积极诉求,而且会影响到中央立法权和司法权权威的实现。由此,从现象中浮现的问题便是,刑事法制中的“中央与地方”问题。

  “中央与地方”问题的实质,就是中央权力与地方权力的分配及其相互关系中存在的博弈与冲突。刑事法制中的“中央与地方”问题,则表现为与惩治犯罪相关的中央权力与地方权力的分配及其相互关系中出现的紊乱状态。刑事法制,就其动态而言,就是与刑罚的设置、分配、具体适用和执行有关的权力运作机制和过程,是立法权、司法权和行政权在惩罚犯罪人和预防犯罪方面的具体实施。立法权、司法权和行政权,在刑事法制中的实施,在中央和地方负有不同的职责和任务,并由中央和地方的国家机关分别行使着,从而相应地即以分权和权力关系为基本内容的“中央与地方”关系表现出来。

  现代国家的管理,不管其本质如何,都要有地方的管理,“于是便有两个问题需要解决,何种功能应委派给何种层次?哪种权威更具优势,中央还是地方?”[3]政治学理论这一提示,正是刑事法制中“中央与地方”问题的基本症结所在。刑罚权的运作以及其他与惩治与预防犯罪相联系机制的运作,是国家管理活动的组成部分,而其运作过程不可能由同一公权力主体来进行,横向的权力分配,使负有不同职能的国家机关各司其职,而纵向的权力分配,则是在不同级别权力主体之间划分权力实施的范围,尤其是在空间范围上。刑罚权及相关权力的实际运作及目的实现,绝大部分都是由地方完成的,于此古今中外概莫能外。在我国,实践中运作着的权力的合法性并非来自地方,而是来自于全国性立法,而且各项权能最终都受制于中央,但是,来自于中央的权力制约是有条件且有程序的,当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候,或者中央权力呈现“泡沫化”的时候,又或者地方有其特殊需求时,地方就会自发地创设权力,从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。

  与其他体制、制度不同的是,刑事法制具有高度统一性和一致性的特征,以内在地响应民众对平等、公正价值的诉求。但是,现实与这一诉求实现之间总有一定的落差。曾经争议一时的死刑复核权应否回归最高人民法院的问题,本质上就是中央与地方之间死刑复核权的归属问题。如今,刑事法制所要求的统一性与一致性因为政治考量、地域差异、民族问题等因素而不断受到地方权力的“消解”,而诸如各地方根据本地区实际出台的“准司法解释”、推出的刑事司法制度改革创新,港、澳特别行政区相对独立的司法体制等问题,又在一定程度上形成了相对于统一刑事法制的“离心力”,进而挑战了民众对平等的理解与追求。如何妥善解决刑事法制中的“中央与地方”问题,不仅仅是为了理顺中央权力和地方权力的关系,更主要的,这是实现刑事法制全面法治化的一项重要指标。

  

  二、我国刑事法制中“中央与地方”的基本关系

  

  正如凯尔森所言,一国国内法律秩序包括中央规范和地方规范。[4]在刑事法制中,以不同权力性质为视角,可以看到刑事立法权、刑事司法权以及相关行政权的运作,而在法定权力之外,还有事实权力的存在。刑事法制中“中央与地方”关系,首先是以中央与地方分权为前提的。如何在中央与地方之间进行分权、如何处理居于不同位阶的性质相同或者性质不同权力的关系,则是观察、研究刑事法制中“中央与地方”关系的主要内容。

  考究国史,自秦朝以来,“法令由一统”便成为二千多年治国的基本特征之一。[5]马克思主义经典作家关于社会主义国家应采取单一制国家的主张,[6]为新中国选择何种国家结构形式提供了理论支持。当然,民族关系、经济因素乃至国内外形势也客观地决定了我国必然采取单一制。[7]单一制国家结构形式并不否认地方拥有一定的权力,只是在地方权力来源和制约方面,受到中央权力的调整和控制。单一制国家结构形式,在我国的刑事法制中表现得最为明显:基本刑事政策的制定权、刑事立法权、刑事司法解释权集中于中央;最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作具有监督权(《宪法》第127条第2款);最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作(《宪法》第132条第2款);刑事法制中行政权方面,也表现为中央政府中职能机构对地方相应职能部门的领导;在对外刑事合作方面,中央司法机关和司法行政机关根据相关条约的规定处理引渡和其他刑事司法合作事宜。[8]此外,从目前实践看,中央和地方各级纪检委、政法委在惩治和预防犯罪方面发挥着重要作用,[9]而中央纪检委、政法委与地方各级纪检委、政法委之间存在着一定的领导与被领导的关系。

  单一制国家将主要的刑事立法权归于中央,[10]我国即是如此。根据《宪法》第62条第2款、第67条第2、3款的规定和《立法法》第7条、第8条的规定,刑事立法权集中于全国人民代表大会及常务委员会。刑事法律的范围,显然不局限于刑法和刑事诉讼法,诸如《监狱法》、《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》、《律师法》等法律中的全部或者部分法律规范,都属于刑事法律的范畴。在刑事立法权方面,一般而言,地方立法机构并无任何权力规定犯罪和刑罚问题,也没有权力对刑事程序性问题作为规定。不过,在我国刑事立法权的归属方面有两项例外;一是民族自治地方有一定的权限制定符合本地区实际的规定(《宪法》第116条、《刑法》第90条);二是香港特别行政区和澳门特别行政区拥有相对独立而广泛的刑事立法权(《香港特别行政区基本法》第17条、《澳门特别行政区基本法》第17条)。

  刑事司法权在中央与地方的分权,最为明显地表现在对刑事案件的管辖问题上,对此,刑事诉讼法、人民法院组织法都作出了相应的规定。由于二审终审制的推行,从法律规定上、从理论上最高人民法院可以依法推翻下级法院的任何判决、裁定,但事实上最高人民法院在刑事司法中对下级法院的制约是相当有限的。[11]当然,“两高”的权力并不限于处理其管辖的案件,最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)还有权制定司法解释(《法院组织法》第33条、全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》)。这项权力之于最高人民法院,比其固有的审判职能更为重要,藉此可以约束地方各级法院及其法官在适用法律上的“任意”,而对于最高人民检察院而言,也是发挥其领导职能的重要内容。客观地讲,比较立法系统和行政系统,“两高”作为中央司法机关对地方各级司法机关的制约能力和实际作用是比较薄弱的。[12]

  刑事侦查权、刑罚执行权的权力,根据其具体权能职掌机关的不同,而归入司法权或者行政权范畴。在刑罚执行权方面,中央与地方在管理上也存在明确的分权。例如,《监狱法》第10条规定:“国务院司法行政部门主管全国的监狱工作”,而各地方监狱管理机关负责其行政管辖区域范围的监狱管理工作。刑事侦查,按照《刑事诉讼法》第18条、第225条规定,由公安机关、检察机关、军队保卫部门、监狱根据其权属来进行。这些机关的中央机关一般不承担具体案件的侦查工作,而是对全国范围内下级机关的侦查工作给予指导。

  以上关于刑事法制中“中央与地方”关系的扼要梳理,基本上可以呈现出目前这一格局的基本面貌。这一关系主要是由宪法和法律所确定。这一体制性框架,就其静态而言,中央权力和地方权力是比较清晰的,然而,一旦不同主体所享有的权力开始运转,现有体制的“隐症”就会显现出来,而所有问题最终指向,实际上仍旧在于权力关系的界分及相互制约方面,尤其会凸显出司法权在整个国家权力体系中的软弱乏力,以及中央司法权对地方司法权乃至其他相关权力的制约能力虚弱、制约渠道不畅。

  

  三、我国刑事法制中“中央与地方”问题的三项示例

  

  现实世界的所谓“问题”都与利益相关。“中央与地方”问题的实质即在于:地方有其固有和特有的局部性利益,而中央着眼全国并作为全局性利益的代言人,当全局利益与局部利益相安无事、各得其所时,就不会存在问题,然而在现实生活中却远非如此。中央与地方之间权力博弈,究其根底,在于利益之争。与行政法制相比,刑事法制在处理中央与地方关系上,其权力划分要清晰得多,在实践中,由于惩罚和预防犯罪的工作主要由地方完成,加上级别管辖具有一定的“屏蔽作用”,实践中存在的“中央与地方”问题并未受到广泛关注。即便实质上属于此类的问题,常常被以其他问题的提出所掩盖。例如,死刑复核权的归属问题,就是其中典型一例。刑事诉讼法于1996年修改后、刑法于1997年修订后都再次明确死刑立即执行案件的复核权应集中于最高人民法院,但直到2007年初这项权力才正式回归最高人民法院。当时对该问题的争议,集中在后法(修改后的刑事诉讼法和修改后的刑法)和前法(1983年《人民法院组织法》)的关系问题上,而问题实质却是中央审判机关与地方审判机关死刑复核权的归属问题,是地方是否愿意放权,而中央是否愿意收权的问题。从此例可以看出,根据法律规定(《立法法》第83条)很容易得出结论的问题,一旦面对现实权力运作上的考量就顿时变得极为复杂。坦白地说,即便今天最高人民法院已经收回这项权力,如何兼顾公正与效率,如何兼顾统一量刑标准与地方差异,也并非容易解决的事情。再如,刑法中相当一部分犯罪属于数额犯、数量犯,由于法律对定罪、量刑数额、数量的规定比较机械,不能反映经济发展水平和时代变迁,因而在实践中,根据刑法应当追究或者应当重判的案件,地方司法机关却以考虑实际情况为由而偏离法律规定不予追究或者轻判。这种现象可以被解读为,是因法律不能与时俱进而造成,但实质上却是中央立法权与地方司法权的现实冲突。随着司法制度改革、创新的推进,我们会发现很多中央与地方之间权力关系出现某种不协调的“异动”,而这类现象之于法治而言,就如骨质增生之于人体,虽然这种“异动”有其合理之处,但是,却扭曲了法制,进而削弱了法治的权威。

  以下举示典型三例,以说明刑事法制中“中央与地方”问题的现实存在及严重性:

  (一)刑事司法解释权方面的冲突

  “两高”所享有的解释权,来自于立法机关授权,并不缺少合法性。[13]地方司法机关出台这类法律适用方面的规范性文件,被俗称为“准司法解释”。之所以称其为“准司法解释”,是因为对其管辖区域的相关司法机关具有事实上的约束力。地方司法机关出台这类文件,并不缺乏合理性,但是其合法性却令人质疑。

  地方司法机关制定“准刑事司法解释”的情形,分为两种:

  一是,来自于“两高”的授权。例如,1997年11月4日最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定:“各省、自治区、直辖市高级人民法院可根据本地区经济发展状况,并考虑社会治安状况,在前款规定的数额幅度内,分别确定本地区执行的‘数额较大’、‘数额巨大’、‘数额特别巨大’的标准。”该条解释,其实质即授权各高级人民法院制定符合本地实际的定罪和量刑标准。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《法学家》2010年第5期
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