译者按：4月23日，世界著名智库“国际危机组”发表了报告《沸腾的南中国海》(I)。这是该组织近年来首次关注南海问题。该报告反映了西方知识界的观点。他们作为客观、中立的第三者，其观点有借鉴意义。下面是该报告的第五部分，原题目为《北京的两难政策》。注释部分省略。
在南中国海问题上，北京意识到缺乏可以选择的好政策。外交努力已经无法打破僵局，军事手段不可靠。中国呼吁“搁置争议，共同开发”，但是当其它国家拒绝的时候，它没有替代方案。它继续重申有争议的岛、岩、礁和海洋是中国领土，但是它既没有有效的依据，也没有改变现实的手段，现实是它们中的大部分处于其它国家事实上的控制和管理之下。进一步，政府认识到这种事实上的控制和管理持续的时间越长，中国获得法律资格上的认可的机会越渺茫。北京觉得它面对一个难题。它有其它重要的国家优先目标和利益，维持现状看起来是唯一的选择。将棘手问题留给下一代的主意——被邓小平在1978年关于东海争议时首先提出——现在正应用到南中国海。
一、不考虑军事手段
尽管中国正进行意义重大的军事现代化，为了展示它在该地区的力量正加强它的南海舰队，而且以前两次（1974和1988）使用武力强行控制了南海中的岛礁，已经非常清楚的是现在的领导人不会使用武力重新占领被其它主张者控制的争议领土。即使它有能力这样做，北京意识到外交代价太高，特别是给了美国在该地区加强力量的借口。现在，北京不想有意进行一场华盛顿卷入的军事冲突，它也不想突然中断地区贸易和稳定。它的国家首要目标是保持国内经济发展，同时解决其它内部的社会和政治问题。
二、外交努力的失败
中国关于南中国海的外交努力有很小的成功机会，因为它需要澄清它坚持的法律困境，特别是它在与邻国谈判解决领土问题的过程中一直使用不同的标准。国内压力也阻碍了这个问题的现实解决。
1、共同开发的失败
中国在南中国海（特别是斯普拉特利群岛）的一个关键立场是“搁置争议，共同开发”。邓小平在1986年6月的访问中，首次向菲律宾副总统萨尔瓦多•劳瑞尔首先提出这项主张。从那以后，北京在谴责其它主张者单边开发该地区的自然资源时，一再使用“共同开发”这个词。官员和分析家们一直捍卫这个建议，声称将本属于它的地方用来共同开发，中国正在做一个巨大的让步，越南、马来西亚和菲律宾单边开发的举动被看作完全无视中国的良好愿望。
自从提出这一建议以来，北京不能与其它主张者执行任何一个共同开发计划，它被拒绝的主要原因是中国设置的前提条件——在共同开发被讨论或执行前，其它主张者必须接受中国对争议领土的主权。北京对“共同”的解释意味着中国必须是每一个共同计划的伙伴，这难以让其它主张者接受。以与菲律宾和越南达成的协议为例，这个建议由于菲律宾国内的公开反对而最终失败。其它主张者从来没有接受这个条件，但是中国不能提出可靠的替代方案。大部分东南亚主张者根本看不出共同开发的依据。在他们看来，斯普拉特利群岛是他们的领土，没有必要与其它国家分享。一个东盟外交官说：
如果中国认为他们关于领土的主张有道理，为什么要和他们分享开发的利益？他们[东南亚主张者]确信对该地区的主权，因此认为没必要只是因为中国也宣称拥有所有权就分享它们。
2、互相矛盾的先例
在与邻国开展领土谈判过程中，中国使用了不同的标准。结果，它没有连续的政策来指导如何解决这些与邻国的分歧，特别当谈到海洋争议的时候。
当日本20世纪70年代为了解决中日东中国海大陆架争议提出对半划界时，中国坚定地予以拒绝。相反，它通过了如下立场：争议的解决办法应基于“大陆架的自然延伸”，意味着从它的海岸线向东延伸的所有东中国海大陆架都属于中国。这个方案，比起东京提出的方案，让北京宣称的大陆架增加了3万平方公里。
然而，当中国在20世纪90年代与俄罗斯谈判关于黑瞎子岛领土争议时（他们为此在1969年发生过战争），它从它的拥有全岛的主张让步，接受了五五方案。在东京湾，中国再次接受五五方案，对海湾中越南占领的岛屿做出进一步妥协。最终的边境划界结果是“53-47”，越南取得了海洋区域的较大份额。人们后来把与俄罗斯和越南妥协的意愿归于那时的主席江泽民愿意解决边境冲突。
与越南的海洋解决方案也为中国历史上拥有南中国海主权的宣称树立了一个矛盾的先例。北京坚持：东南亚国家应该接受它对九段线围绕的地理区域的主权，由于历史上它们一直是中国的。然而，中国于1957年将距离海南海岸线70海里的白龙尾岛的控制权移交给越南，尽管一个中国渔村在这个岛上存在了几乎100年的事实。如果这个岛，靠中国海岸线这么近且有中国占领和管理的历史证据，都没有被认为是中国的“历史领土”，那么就有了问题：大量的南中国海岛屿，离大陆更远、历史证据更少，也能被如此考虑。其它主张者指出，与越南的这个领土解决方案是“中国双重标准的一个例子”。
中国也为它声称南沙（斯普拉特利）群岛是专属经济区的主张树立了矛盾的法律先例。该群岛几乎全部是小的岛、岩、礁和浅滩或暗礁，大部分都不能常住。就日本的冲之鸟岛而言，中国主张无人居住的小岛不能拥有自己的大陆架或专属经济区，并且认为同样的实践应运用到南中国海。如果北京坚持这个原则，它不能证明它的主张关于斯普拉特利群岛和九段线以内的海洋。
3、“留给下一代”
不好的先例和在南中国海缺乏可供选择的好政策带来了问题，外交部可能对此了解得最清楚。然而，这个部和政府长期以来一直宣传中国拥有争议领土的观点，它们很难后退，因为这样以来好像它们正屈从于外国利益或放弃领土。外交部关于意识到任何关于争议的谈判需要各方的妥协，考虑到中国有争议地主张整个帕拉塞尔和斯普拉特利群岛的主权，以及不同主张者实际控制的现实。这让外交部，特别是边界与海洋事务司，处于一个两难的境地。它或者为了达成协议放弃一部分领土，或者坚持现在的立场而不可能达成外交解决方案。
这个问题有巨大的政治后果：在国内，任何妥协，即使共赢的争议方案，将受到激烈的批评。因此，对外交部来说，保持目前的地位被看作最安全的政策选择，这阻碍了有意义的、能达成一致的外交对话。该部有一句俗语：“不做事不要紧，但是做事没做好要承担责任。”因此，外交部宁愿“搁置争议”，“将问题留给未来，更明智的一代”。
三、拒绝联合国机制
国际法院和《联合国海洋法公约》提供的争议解决机制能被用来解决南中国海的不同争议。宣称拥有岛屿构成了对领土的主权争议，能被提交到国际法院，而那些由于岛屿产生的海洋区域能被《海洋法公约》的条款及其争议解决机制决定，这些机制包括国际法院和国际海洋法法庭。然而，北京一再澄清它不会借助任何上述机制中的一种来解决争议。
1、国际法院
为了国际法院受理一个案子，涉及争议的所有当事方必须同意。目前，接受该法院受理争议的唯一南中国海的主张者是菲律宾。虽然国际法院自成立以来已经决定了大量的领土争议，中国政策圈普遍相信，即使它被请求决定领土问题，它只限于那些去殖民地化、侵略和分离的争议，没有一个适用于斯普拉特利或帕拉塞尔群岛。
2、《海洋法公约》争议解决机制
《海洋法公约》为海洋边界提供了广泛的争议解决机制，有四种仲裁或审判机构可供选择，包括国际海洋法法庭、国际法院、特别仲裁和构成一些类型争议的“特别仲裁法庭”。然而，尽管中国在1996年批准了《海洋法公约》，它特别拒绝了其中的争议解决机制。北京认识到国际审判或仲裁很可能不支持它关于领土和领水的主张。还有，它难以向国内的听众解释它为什么应该接受一个西方控制的工具做出的违反它宣称的国家利益的决定。北京因此得出结论：这样带有强制性的仲裁不符合它的利益。
