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伍劲松:论行政执法解释的具体原则

更新时间:2012-04-09 10:20:17
作者: 伍劲松  

  

  摘要: 法律解释的具体操作性原则,是指引法律解释工作正确运行的航标灯。行政执法主体在解释和援用法律的过程中,应当遵循三项原则: 合目的性原则、明确性原则与可接受性原则。所谓合目的性原则旨在平衡公共利益与个人利益,以适应社会发展; 明确性原则强调行政执法的可理解性、可预见性与可操作性,以澄清法律疑义,实现法律目的;可接受性原则强调积极听取意见、正当的解释方法与充分说明理由。上述具体解释原则服务于共同的解释目标,即为行政执法寻找正当性理由,以便使行政处理结果更加客观公正。

  

  关键词: 行政执法解释 合目的性 明确性 可接受性

  

  引 言

  

  法律解释原则,是指导法律解释工作的基本准则,是指引法律解释工作通向正确目标的路灯。[1]( P183) 原则作为解释法律规范的基础,是确保指涉相同主体之不同法律规范间目的融贯的关键工具。[2]而在行政法规范适用过程中,行政执法解释与法官的司法解释有所不同,前者追求公共利益的实现与行政任务的完成,而后者注重权利保障与个案正义。因此,行政执法解释原则的确立对保障法律目的的实现至关重要,同时,行政执法解释的结果又直接影响案件的正确处理,所以研究行政执法解释的原则具有重要的理论价值与实践意义。

  关于我国行政执法解释应当遵循何种原则,理论界尚未达成共识。有学者认为,行政法解释的原则应当遵循: 尊重立法原意原则、维护法制统一原则、适应客观情势原则、弥补立法缺陷原则以及有利于个人原则等五项原则; [1]( P183) 也有学者认为行政解释应包含: 客观性原则、合法性原则、合理性原则、可接受性原则、先例原则与比例原则等六项原则。[3]( P254) 还有学者认为,行政法解释的原则应分为一般性原则与特殊性原则,前者包含: 合法性原则、维护法制统一原则、适应客观情势解释原则与合理性解释原则,而后者包含有利于个人原则、尊重行政机关解释原则、利益平衡解释原则以及综合考虑行政管理效果原则等具体原则。[4]( P227) 笔者认为,行政执法过程中,解释与适用行政法规范不能回避如下问题: 行政执法是否应以公共利益为标准进行合目的性解释? 法律的明确性原则是否包含解释的明确性? 而解释的明确性应涵盖哪些基本要素? 如何使行政执法解释能够获致行政相对人 “心悦诚服”的接受? 因此,行政执法过程中除了遵循合法性原则、合理性原则以及维护法制统一原则等一般原则外,还应当从执法目的的公益性、解释的可操作性以及行政对人能否接受视角探讨行政执法解释的具体操作原则,故行政执法解释的具体原则应包含合目的性原则、明确性原则与可接受性原则。

  

  一、目标定位: 行政执法解释之合目的性原则

  

  人类行为服从 “目的律”支配。创造法律是有目的的行为,解释法律也同样应合乎目的。行政执法解释以法律适用为目的,适用法律的前提是对行政法规范的意思予以阐明,从形式上要对法律文本的意思提出解释主张或构建解释论点,从内容上要求阐明行政执法解释的正当性。“法律原则直接承载着法律目的,凸显着法律本质,同时又涵盖着众多形色各异的法律规则”。[5]行政执法固然要受到法的支配,而解释、适用法律时,除了必须合法之外,还应考虑行政执法的目的,即行政的合目的性。

  

  1. 何谓目的?

  

  “目的”是人类活动所追求的预期后果,是人的理性和能动性的表现,它引导着人们的行为,是行动的指南和导向。庞德认为 “法学家必须从目的论视角出发研究法律”。 [6] ( P364)“目的论”解释作为一种法学方法,即根据法律规范的目的来解释说明规范的含义。托马斯·霍布斯认为 “解释则必须服从最终的目的”。[7]德国法学家耶林在 《法律的目的》一书中宣称,目的乃所有法律之创造者。[8] ( P101) 他将法律目的,比喻为在茫茫大海上的 “北极星”,解释与适用法律,犹如在茫茫大海上的驾驶船舶,只要掌握法律的目的,即不致迷失航向。

  法律作为一种行为规则,每一个法律规则都有其目的。因此,解释与适用法律,必须了解各个法律规则所要实现的目的。立法者为何设此规定,其目的何在? 目的是解释法律的最高准则,解释法律应以贯彻、实践立法目的为其基本任务掌握每一个规范和制度的目的,是解释、运用这一规范和制度的关键。法律解释是法律应用的前提。目的是法的创造者,而目的就是利益,利益又有个人的和社会的,两者不可偏废。行政之目的就在于确保公益之实现。[9]( P6) 需要注意的是,行政为追求公共利益而限制人民的自由权利时,应当限定在必要的最小限度以内。换言之,行政在追寻公益时,亦须注意对个人权利与自由的尊重和保护。

  行政权作为公共权力,行政主体当然要实施公务谋取公共利益,这才是行政行为的正当目的,而追求个人利益、集团利益以及地方利益等自属行政行为的非正当目的,是行政权的异化,必须采取相应措施和制度予以防止和摒弃。行政执法解释是否符合立法目的,关系到行政行为的具体目的是否正当合法。行政行为的目的决定着行政主体活动的方式和性质。正当的行政行为目的会促使行政行为沿着法定的轨道以最大的效率运行下去,而不正当的行政行为目的则会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为,甚至阻碍公共利益的实现,而想方设法地达成其自身的利益。[10]

  

  2. 何谓 “合目的性”?

  

  一切实践都是有目的的实践,它贯穿于实践活动过程的始终。一个确定的目的不仅具有导向的激励作用,而且提供了一个行为评价尺度和评价标准。行政机关在解释每一个规范和制度时,一定不要忘记它的目的。特别是在行使行政裁量权时,必须首先探求法律授权裁量的目的,而法律授权之目的无非就是追求社会公益和实质正义、维护人民合法权益。

  行政解释权之行使,取决于授权法的真实目的与意思。当法律明确规定了授权目的时,则对法律的目的确认是法律解释的问题。因为合目的性解释具有两层含义,即是否符合特别授权法授权目的,以及是否符合全部制定法和行政法目的。前者是对行政裁量行为是否符合授权法目的之解释,并不是真正意义上的合目的性解释; 真正意义上的合目的性解释指的是后者,即制定行政规章及其以下规范性文件的行为 ( 学理上通常称为抽象行政行为) ,应该进行合目的性解释。

  合目的性原则是作为法律解释的一种方法而出现的,此处的 “目的”是行政执法解释时据以考虑的一个法律因素。法律解释的目的是解释者所要揭示和阐明的法律规范的意旨。虽然作为解释方法的目的与法律解释的目的是迥然不同的,但二者之间亦有密切的联系。法律解释的目的是法律解释活动要达到的目标,而合目的性解释的目的是执法者据以解释的标准,合目的性解释方法把 “目的”这一法律因素也当作了法源,故只要手段与目的间有 “合理的关联”或 “正当的关联”或 “逻辑一贯”,就算是 “合目的性”。

  

  3. 如何确定目的?

  

  行政官员作为法律的解释者,首先应当探求立法者在法律文本中的目的,但当法律规则含义会导致矛盾结论或不正义的结果时,可以依据体系化的法律规则合理地推出法律的目的。

  杨仁寿先生在 《法学方法论》中提到法律目的确定的三种方法,“法律目的,有于法律中予以明定者; 有虽于法律中未规定,惟可从法律名称中,觅其目的者; 有虽于法律中未明目的,亦无从于法律名称中觅目的者,则必以逆推法予以探求,盖法律个别规定或多数规定所欲实现之‘基本价值判断’,较为具体,易于觅致,以之加以分析、整合,不难理出多数个别规定所欲实现目的,斯即规范目的。”[11]( P168 -169)

  当行政机关行使权力时,并非总是一个单一目的,在很多案件中行政机关会出于多种目的行使权力,其中部分是合法的,而有部分是不合法的。如何检证行政执法解释是否符合目的,德·斯密思对英国相关案例进行了归纳概括: ( 1) 权力行使的真正目的是什么? ( 2) 权力行使的主导目的是什么? ( 3) 如果不是为了该非法目的,行政机关是否就不会再行使其权力? ( 4) 行政机关所追求的数个目的中是否存在合法的目的? 如果存在任何的合法的目的,则即使也存在其他不合法的目的也不影响行为的效力。只有该正当合法的目的能够在实质上符合制定法赋予行政机关该权力的目的时,才能挽救行政行为的效力。 ( 5) 行政机关所追求的数个目的中是否存在非法的目的? 如果存在任何非法目的,并且该目的在实质上影响了行政行为的作出,则因为其考虑了不相关的因素而属于非法行使行政权。这种检验方式反映了不正当的目的与不相关考虑的概念之间具有密切的关联。( 6) 如果行政机关仅出于该合法的目的或仅考虑该相关的因素,其是否会作出相同的决定? 这是对前面实质性影响检验方式的修正。[12]( P347 -348)

  台湾学者陈敏认为,法律目的之探求,并非阐明法律意义之唯一手段,而系一种与 “文理解释”、“历史解释”及 “逻辑解释”并列之解释方法。惟法律如为达成特定目的之手段,则必须作达成目的之理解,亦即赋予其可以达成特定目的之意义。如果独立于法律目的之外,以文理、历史或逻辑之解释方法,探求法律之意义,而不以目的为指导,即难免错失目的。反之,如以文理、历史及逻辑之方法,探求法律目的,并由所发见之法律目的推论法律文字之意义,则可以避免不合理结果。因此,文理、历史及逻辑之解释,亦系用以认定法律目的者。[13]( P123)例如,湖北龙豪娱乐有限公司诉武汉市城市规划局行政处罚一案中 [14] ( P203) , “餐船”是否属于 “建筑设施”? 行政机关指出,餐船虽然称为船舶,但不作为船舶使用,而是作为餐饮娱乐服务经营场所,固定于城市规划区水域的 “船形建筑物”。由于该餐船未办理建设规划审批手续,规划局为了维护东湖风景区环境保护的公共利益,作出了 “违法建筑限期拆除通知书”,此种解释就充分体现了合目的性解释原则。

  目的与价值总是关联的。正是由于合目的性解释是一种价值评价方法,它克服了形式法学的机械性。合目的性解释以价值判断为标准、以实现法律的最终正义为己任,并且运作方式灵活、开放,为众多的法律解释者所青睐。合目的性解释原则使得法律解释者意识到,在法律解释的过程中,不仅要看到法律条文的字面含义,有时还要揭开面纱,走到法律条文的幕后探求立法者制定该法所欲达到的目的。诚然,合目的性解释在一定程度上缓解了法律文本与法律价值的紧张关系,但是合目的性解释并没有解除行政官员遵守法律文本的义务。如果文本中有具体的条款规定,应该以具体的条款作为执法的依据。而且,有些具体的法条目的与法律整体性目的可能出现不一致的情况,如果一概都用目的性条款势必导致不公正,断送了个别正义,葬送了法律的权威,甚至危及到中国的整个法治进程。

  

  二、方便操作: 行政执法解释之明确性原则

  

  法律的明确性要求是立法的明确性与解释的明确性共同实现的。明确性原则亦称 “含糊无效原则”,是指行政解释必须清楚明确,不能含糊不清,使普通公民得以知晓,使法官可以理解,防止适用法律的任意性。在行政执法解释时,其文字表述要具有确定性,不能模棱两可; 其阐述的内容要详尽周全,不可片面疏漏。行政执法解释是为行政法适用服务的,就是要为行政法的适用提供操作模式,这就要求解释必须明确、具体。如果解释还是模糊和抽象的,那么,这种解释就不会对行政法的适用有任何助益。故明确性的要求是合法性的一项最基本的要素。 [15]( P195)

  法律是根据解释表达内容的,所谓法条的明确性,意味着 “被如此解释”的法条明确性,故不仅法条的内容必须明确,即便是解释也必须明确,否则法条的明确性要求就没有什么意义。[16] ( P24) 面对过于原则与抽象的法条,决不意味着我们可以放弃使法律规定具体明确的努力,而是说不要因对操作性有过高的预期而怠于开展 “始于足下”的行政执法。在力所能及的情况下力争使法律规定明确具体,仍然是增强操作性的重要措施,并且,法律越是明确具体,就可以防止原则抽象所可能导致的执法工作中的上下其手、行政专断,透过行政执法解释使法律规定变得丰满而具体起来,便于操作。

  明确性原则主要在要求行政执法解释须具体明确,而欲达成具体明确之要求,须具备下列要素:

  

  1. 可理解性

  

  行政规范应当明确到什么样的程度才算 “明确”?(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:《当代法学》2010年第4期
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