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殷啸虎:关于人民政协法治化问题的若干思考

更新时间:2012-03-31 18:20:11
作者: 殷啸虎  

  

  【摘要】在贯彻落实依法治国方略的今天,法治化问题已经是人民政协制度建设一个不可回避的问题。推进人民政协的法治化,是人民政协制度化、规范化、程序化建设的必然要求,也是切实履行政协职能的必然要求。依法治国方略的确立,为人民政协法治化奠定了理论基础;政治协商制度作为国家基本政治制度的定位,为人民政协法治化奠定了法律基础;协商民主的价值定位,为人民政协法治化拓展了制度空间;人民政协在我国政权架构中的地位,为人民政协法治化奠定了制度基础。因此,人民政协的法治化应当是人民政协制度建设的发展方向。人民政协法治化的内涵建设应着重体现在依法支撑人民政协的组织活动、依法规范人民政协机构的运行、依法保障人民政协展行职能等方面,通过制定相应的基本法律,从制度上、法律上切实提高人民政协展行职能的实效性。

  【关键词】人民政协;法治化;建议

  

  中华人民共和国成立之初,曾制定了《中国人民政治协商会议组织法》。它作为新中国建立初期的三大基本法律之一,对人民政协的性质、宗旨、任务以及职权等都作了明确的规定,为人民政协履行职责提供了法律依据和法律保障。虽然那时的政协实际上是代行了人大的职责,但该法在依法明确政协性质和地位、规范和保障政协履行职能等方面,都积累了宝贵的经验。改革开放以来,随着我国社会主义民主政治建设的不断发展,人民政协在国家政治生活中的地位和作用也日趋重要,特别是随着人民政协作为国家的基本政治制度地位的确立,人民政协的制度化、规范化、程序化建设也不断引起社会各方面的关注。然而,就中国的政治实践而言,由于人民政协制度的法律定位不明确,在很大程度上影响甚至是制约了政协职能的发挥,使得政协的实际作用并没有达到其制度设计的预期目标。其中的原因固然是多方面的,但作为一项制度而言,人民政协的“非法治化”无疑是一个重要的原因。近年来,我国法学界对此问题己经给予了一定的关注。为了解决这一问题,也有学者提出了“软法”的概念。[1]这些都说明法治化问题已经成为人民政协制度建设一个不可回避的问题。

  

  一、人民政协法治化的必要性

  

  我们今天提出人民政协法治化问题,是基子中国社会主义民主政治发展和政治文明建设的一个特殊背景。如前所述,人民政协在我国政治生活和社会生活中的地位和作用日趋重要,这反过来又不断推进人民政协制度建设的发展;但同时,人民政协法律定位的不明确,又使得其应有的作用无法得到切实有效的发挥。为了有效解决这一问题,近年来从理论与实践两个方面不断推进人民政协的制度化、规范化和程序化建设,也取得了一些成效。但制度化、规范化、程序化必然又涉及法治化的问题。正如有学者指出:“人民政协要实现制度化、规范化、程序化,主要就是运用适当的法律制度为人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能设立适当的行为模式,实现政协活动的有章可循、有法可依,提高政协活动的理性与可预期性。”[2]

  (一)推进人民政协的法治化,是人民政协“三化”建设的必然要求

  人民政协制度化、规范化、程序化建设的关键,就是法治化的问题。人民政协的“三化”建设,必须通过法治化的途径才能最终实现。

  首先,政治协商制度化,是通过具体的制度设计、制度安排,将政治协商以制度的形式确立下来。这种制度一旦确立,除非以合法的方式和途径,任何组织或者个人都不得予以改变。这就涉及如何实现政治协商“法治化”的问题。协商民主应当是一种制度化的协商,政协作为协商民主的基本制度和组织载体,没有一部专门的基本法律加以规范,这在实际操作中的确是很难想象的。[3]因此,实现政治协商的“法治化”,应当是推进政治协商制度化建设的一个首要问题,也是实现政治协商制度化的基本保证。

  其次,政治协商规范化,是通过一系列明确、具体的规范,来规范相关的政党和组织的行为,包括政治协商组织本身的行为,建立规范化的协商民主的秩序。规范化是制度化实现的基本方式,完善的制度只有通过良好的运行才能实现其价值,政治协商的制度化同样也是如此,其功效只有通过规范化的运作才能充分发挥出来。而关键是如何通过法定的行为规则,规范政治协商的行为。

  再次,政治协商程序化,是明确规定政治协商的具体程序,保证各政党和利益群体在政协这个平台上公平、公开、公正地进行协商,使政治协商制度得以正常运行。一项好的制度和具体的规范确立后,实际的贯彻执行就显得尤为重要,这就需要制度化、规范化的程序化来保障。因此,政治协商程度化建设的关键,是应当是从法律上制定明确、具体、可操作的程序,根据程序规则进行协商。

  显然,政治协商制度时“三化”建设,关键还是如何实现“法治化”的问题。正如有学者指出:就人民政协的工作而言,“所谓‘法治’,其精神实质就是‘依照一定原则和相应的规则进行治理’,就是要求各社会共同体和各社会成员都服从一定的原则和规则,其总体要求也就是我们一再强调的‘制度化、规范化和程序化’。”[4]

  (二)推进人民政协的法治化,是切实履行政协职能的必然要求

  推进人民政协的法治化,是发挥人民政协政治协商职能的必然要求。按照《政协章程》的规定,政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。这一制度设计的目的,是为了保证决策的科学性与合法性。这种协商是一种“程序性协商”与“制度性协商”,有着制度化保证,而非一般的“听取意见”。因此,这种协商应当是一种“刚性”协商,有着其特殊的作用与效力。要增强协商的实效性,就应当制定明确的程序性规则来规范协商行为。更为重要的是,对协商结果的处理(如采纳与否)应当有一个具有法定效力的明确的规则,对应当采纳而不予采纳的要根据规则追究相关人员的责任。

  推进人民政协的法治化,是提高人民政协民主监督效率的必然要求。在有关不赞成人民政协“法治化”的观点中,一个最为主要的理由就是人民政协的民主监督是一种“柔性监督”,如果“法治化”,那么这种监督就成为“刚性监督”,背离了人民政协制度设计的初衷了。其实,这种观点是不确切的。

  首先,并不能说由法律规定的监督都是“刚性监督”,我国宪法明确规定公民有对国家机关及其工作人员的监督权,包括批评、建议、申诉、检举、控告等,但这种监督同样并非是“刚性”的。其次,根据《政协章程》的规定,人民政协的民主监督“是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督”。显然,民主监督主要体现在行政、执法和司法环节,并且这种监督不是政协委员个人的一种“个体监督”而是人民政协的组织监督,因此这种监督本身应当具有合法性,并且要“依法”行监督,不能因为它的“柔性”而不需依法规范。要知道依法规范人民政协自身行为同样是人民政协法治化的重要内涵。再次,“柔性监督”不是“无效监督”,不能没有约束力。要增强民主监督的实效性,就应当明确有关部门对民主监督意见的处理程序,通过程序化的法律规则,来增强民主监督的约束力,提升民主监督的效力。为此,也有研究者建议,应适时地根据法治的需要与现实的可能,将一些已经成熟的规范上升为法律,使民主监督有法可依,有法可据。[5]

  推进人民政协的法治化,是规范人民政协参政议政行为的必然要求。从某种意义上说,参政议政是人民政协履行政治协商、民主监督的基本途径。参政议政行为是否规范,直接影响到政治协商、民主监督两大职能能否切实履行。从目前的情况看,人民政协参政议政的实效性没有能够得到充分的发挥,一个重要方面原因是对参政议政行为缺乏明确的规范性,包括对参政议政行为方式、途径、权利义务以及履行职务的法律保障等。同时,对参政议政的效力也缺乏明确的规定,这就在很大程度上制约了人民政协参政议政职能的履行。

  因此,从充分保障人民政协履行职能的要求出发,进行制度创新,通过法治化的途径和手段,为人民政协切实有效履行职能提供刚性的制度保证,应当是人民政协法治化建设的目标,也是社会主义政治文明建设的必然要求。

  

  二、人民政协法治化的可行性

  

  人民政协的法治化,是人民政协制度化、规范化、程序化建设的必然要求,也是社会主义民主政治建设和政治文明发展的必然趋势。政治协商制度作为社会主义民主的重要形式,人民政协作为政治协商制度的组织形式和制度载体,人民政协的法治化体现了社会主义民主政治建设和政治协商制度发展的要求。

  (一)依法治国方略的确立,为人民政协法治化奠定了理论基础

  按照现代法治的基本原理与我国依法治国方略的基本要求,国家的各项工作,尤其是社会公共领域的各项工作,都应当在总体上纳入法治化的轨道,并且按照法治化的要求来运作。党的十七大报告指出:“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”政治协商制度作为社会主义民主的重要制度形式,推进人民政协建设的法治化,同样体现了贯彻依法治国方略的要求。江泽民指出:“加强社会主义法制建设,依法治国,是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分,是我们党和政府管理国家事务的重要方针。实行和坚持依法治国,就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道,实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范化;就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;就是逐步实现社会主义民主的制度化,法律化。”[6]政治协商制度作为国家的一项基本政治制度,已经成为我国政治生活的重要组成部分,在国家的公共利益中占有重要地位。而作为社会主义民主的重要组织形式,实现人民政协的法治化,正是体现了依法治国的要求。正如有学者指出:“现代社会既是民主的社会,也是法治的社会,国家社会生活的各个公共领域都必须法治化。就我国而言,包括多党合作与人民政协工作在内的政治领域也必须实现法治。”[7]值得注意的是,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年2月8日)在谈到人民政协工作必须坚持的原则时,特别强调了要“坚持在宪法和法律范围内开展工作”。因此,人民政协的法治化,也正是这项重要原则的具体体现。

  (二)政治协商制度作为国家基本政治制度的定位,为人民政协法治化奠定了法律基础

  中共中央的两个“5号文件”,都明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。在我国,根据政治学和法律学界的一般认识,我国的根本政治制度是人民代表大会制度,基本政治制度是民族区域自治制度、特别行政区制度与基层民主自治制度,以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。不论是根本政治制度,还是基本政治制度,都有相关的法律予以规范。如《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会续组织法》等,并且除了《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》,其他法都是由全国人大制定的基本法律。惟独作为更加重要的基本政治制度的政治协商制度却只有一部《政协章程》,没有相应的法律规范,更不用说基本法律了。这种现状,与政治协商制度在我国的特殊地位显然是不相适应的。人民政协作为政治协商制度的组织形式和市度载体,没有一部专门的基本法律以规范,这在实际操作中的确是很难想象的。正如有论者指出的,我国人大制度通过了几十年的努力,基本上以宪法为依据,建立了组织法、代表法、选举法等一整套较为完备的法律体系,保证了人大各项工作的开展基本上能依法有序和有效。然而,作为我国基本政治制度的政治协商工作来说,到目前为止,除了只在宪法上有一些原则性规定外,还没有从基本法、部门法等方面作出过立法,这似乎与党的十五大提出的依法治国不是很适应的。[8]为此有学者建议:“人民政协制度必须在法律体系中找到它的位置,成为国家法律体系的基本构成。”[9]因此,政治协商市度作为国家基本政治制度的定位,为人民政协法治化提供了法律依据,奠定了法律基础。

  (三)协商民主的价值定位,为人民政协法治化拓展了制度空间

  《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年2月8日)明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《政治与法律》2009年第5期
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