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姜敏:论行政首长问责的归责原则

——重庆市行政首长问责实践的启示

更新时间:2012-03-29 18:51:02
作者: 姜敏  

  其观点也自然适用于行政首长。在如何归责这个问题上主要有两种思路:一是主观归责主义,即以当事人的过错(故意或过失)为归责的重要依据,主要表现为“过错责任原则”以及由此而演化而来的“过错推定原则”;二是客观归责主义,即不考虑过错因素,以归责对象的客观特征作为归责的依据。目前主要有以下几种观点。

  (一)过错责任原则

  学者肖登辉认为,行政公务人员职务责任的归责原则是过错责任原则,即行政公务人员只有在主观上存在故意或者过失时才承担责任,在证明责任上实行的是“谁主张、谁举证”。其理由是:第一,行政公务人员代表行政主体执行公务,是为了公共利益而不是为了个人利益,行为的后果应首先由行政主体承担,因此行政公务人员只有在过错的情况下才应承担行政责任,否则,必将显失公平,严重挫伤其工作积极性;第二,行政公务人员隶属于行政主体,与行政主体相比明显处于劣势,因而行政主体通过内部程序追究行政公务人员责任时,证明行政公务人员过错的义务要由行政主体承担。[12]另外,这一观点的直接依据是《行政诉讼法》第68条第2款的规定:“行政机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”

  从实践来看,这一观点存在明显缺陷。一是它只考虑了行政公务人员的赔偿性责任,而忽视了惩罚性责任,如《行政许可法》第77条规定:“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力,造成严重后果的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”类似的法条在很多法律法规的“法律责任”——章中经常见到,在这些法条中,对于主管人员承担的行政处分责任,行政主体往往难以找到证据证明主管人员存在主观过错,适用过错责任原则明显不妥当。二是这一观点没有区分行政首长与一般行政公务人员,在行政过程中,行政首长往往最能了解和控制行政信息(上级行政机关和监察部门往往都不如他,这也是在我国政府管理中时常发生政令不畅的一个重要原因),就这一点而言,行政首长并不处于弱势地位,在追究责任时他应该有义务承担证明责任。

  本文的三个案例中问责所采取的均不是过错责任原则。在案例1中,事故调查机构认定发生事故的原因为“石柱有关部门在管理上存在漏洞,肇事驾驶员没有客车驾驶资质,肇事车属非法营运,但一直没有受到查处”。[13]这里并没有直接证据表明县长岳中焕对这一事件存在主观上的过错,很难说岳中焕应当预见事故发生而没有预见或者已经预见但存在疏忽大意或过于自信的过失。如果说存在主观过错的话,那么首先应当是县交通局长、分管副局长存在主观过错,对岳中焕而言至多是一种推定的过错。事实上,监察部门并没有对岳中焕的主观心理状态进行精确检验。石柱县政府办公室工作人员唐仕龙在接受中央电视台记者采访时说:“我们听到这个消息(指岳中焕引咎辞职)之后,从感情上讲,肯定是不能够接受这样一个事实的,因为岳县长,从他本人来讲,无论从工作上还是从其他方面,都是一个非常尽职尽责的县长。” [14]这也从一个侧面说明了岳中焕的过错至多只是一种推定的过错。在案例2中,地方政府行政首长在处理人民来信时,一般的做法是批示有关部门办理(甚至在许多情况下并非每封人民来信行政首长都批阅),因此在本案中很难直接推断说县长陈远辉存在主观过错,或许说有关部门负责人存在主观过错更为恰当。而在案例3中,纯粹是根据社会评议的结果追究了渝北区交通局领导班子的责任,而不问其是否存在主观过错,其追究的实际上是领导班子的无能而非主观过错。

  (二)责任行为原则

  胡建森教授认为,对领导人职务责任应采用责任行为归责原则,即只要领导人实施了规定的责任行为,造成了相应的结果,他就应当承担相应的责任。责任行为原则将领导人有无合法地履行法定职责作为判断领导人是否承担责任的界限,但是责任行为只有在属于领导人主观意志能力范围内时,领导人才承担责任,如果责任行为的产生是由于意外或不可抗力等非主观意志能够左右的因素造成的,就不应当承担责任。[15]

  笔者认为,责任行为原则不宜作为行政首长职务责任的归责原则,主要理由为以下四项。第一,责任行为原则与国家赔偿中的“违法责任原则”相似,它体现的是法律对行为的评价,回答的是行为是否正当的问题,而归责原则关注的责任人是否尽到应有的注意义务或者行为是否包含了特殊危险性,所要回答的是责任的基础和根据问题。第二,胡建森教授给责任行为原则加了“领导人主观意志能力范围”这一限制条件,胡建森教授同时解释说,所谓“领导人主观意志能力范围,是指领导人明知或者应当预知责任行为的存在及其可能引发的后果。可见,这实际上是过错责任原则。倘若不考虑“领导人主观意志能力范围”这一限制条件,那么责任行为原则是否妥当呢?笔者认为也不妥当。因为当问责主体认定了行政首长的责任行为时(即认定发生了“问责情形”时),在实践中还存在多种免责事由,而这些免责事由并不局限于意外事件或不可抗力。比如,行政首长执行同级党委的决议或者上级的命令。《公务员法》第54条就规定公务员执行上级的决定或命令,执行后果由上级负责,公务员不承担责任,只有当公务员执行明显违法的决定或命令时才承担相应的责任。另外,在追究行政首长的责任时完全不考虑其主观过错似乎于法理难以说通。第三,在行政问责中使用“责任行为”这一概念不妥当。在上一部分笔者已论述了导致行政首长承担职务责任的因素十分复杂,因而很难确定是由哪种具体的“责任行为”所致。比如,在案例1和案例3中,就难以说清楚是行政首长具体的“责任行为”及其与“问责情形’之间的因果关系。这也是各地的问责制中几乎都没有使用“责任行为”这一概念的原因。第四,归责原则所要解决的一个重要问题是举证责任的分担问题,而胡建森教授的观点并未包含这方面的内容。

  (三)多元归责原则

  学者陈党认为,由于引起公务人员责任的原因不同,因此,归责原则应当是多元的,即以过错责任原则为主,以违法责任原则、过错推定责任原则和公平原则为补充。但是,对于每一原则的具体适用范围,该学者未予指明。[16]陈党的观点虽然认识到了行政公务人员责任的复杂性,但就追究行政首长责任而言,却存在明显的缺陷:一是在许多情形中行政首长主观上是否存在过错难以查明,在问责实践中一般也无需对行政首长的主观心理状态进行精确检验(本文的三个案例就说明了这一点),因此不宜将过错责任原则作为主要的归责原则;二是违法责任原则与上面提到的责任行为原则相似,不宜作为追究行政首长责任的归责原则;三是公平原则有生搬硬套民法公平原则之嫌疑,在行政问责中,问责主体与行政首长之间的关系为上下级关系或者任命者与被任命者的关系,问责在本质上属于单向追责行为,不存在问责主体与行政首长分担责任的问题;四是该观点没有指明每一原则的具体适用范围,难以指导问责实践。

  

  四、笔者关于行政首长问责归责原则的观点

  

  随着现代行政从“管理行政”向“服务行政”的转变,行政首长责任及其引起原因具有多样性和复杂性,客观上决定了行政首长问责的归责原则应当是多元的。笔者认为,在行政首长问责中,应当确立以特殊过错推定原则(类似英美法中的严格责任原则)为主,以过错责任原则、无过错责任原则为补充的多元归责原则体系,其中每一项归责原则都有其明确的适用范围。

  (一)特殊过错推定原则

  在民法中,过错推定也称为过失推定,是指若原告能证明其所受的损害是由被告所致,而被告不能证明自己没有过错,法律上就推定被告有过错并应负民事责任。[17]过错推定归责作为比较明确、稳定的民事法律制度,首先是由《法国民法典》第1384条加以确认的。该条规定:“任何人不仅对其自己行为所造成的损害,而且对应由其负责的他人的行为或其管理下的物件所造成的损害,均应负赔偿的责任。”进入19世纪末期后,工业事故和交通事故大幅度增长,成为西方社会普遍的社会问题,许多国家开始对传统的过错责任理论进行反思,法院则通过一系列判例进一步发展了过错推定归责理论。尤其是对《法国民法典》第1384条中关于行为人对应由其负责的他人的行为或其管理下的物件所致损害的责任的规定,作了扩大的解释。英国的判例法也形成比较系统的过错推定制度。如事故损害,只须证明事故发生的原因处于被告的控制之下,便足以推定被告的过失责任。英美法所采取的“事实本身证明”的原则,避免了原告举证的困难。依据这一原则,若损害事实的发生是由于被告所致,事实经过只有被告能够得知,而原告无从知晓,仅能证明事实之发生,而不能证明发生的原因,则认为事实本身已推定被告有过失的可能。

  过错推定可分为一般过错推定和特殊过错推定。一般过错推定,即法律规定行为人侵害他人人身、财产并造成损害的,应负民事责任,但如果加害人能证明损害不是自己的过错所致则可免责。在具体案件中,只要被告证明自己无过错,就可推翻推定。因此,又被称为“可以推倒的过错推定”。特殊过错推定,是指在某些特殊的侵权行为中,法律规定行为人要推翻对其过错的推定,必须证明有法定的抗辩事由的存在,以表明自己无过错的,才能免责,其又被称为“不可推倒的过错推定”。[18]特殊过错推定与英美法中的严格责任原则相似,严格责任并不是完全不考虑加害人是否出于过错,而实际上采取的是一种过错推定的办法,即从损害事实中推定被告有过错,但允许被害人通过证明损害是由于受害人的过失、第三人的过失和自然原因造成的而减轻或免除其责任。[19]

  特殊过错推定原则可以被借鉴来作为行政首长问责的最基本的归责原则,但应从行政法的角度对民法的这一原则作适当的改进。具体而言,在行政首长问责中,这一原则可表述为:当发生规定的问责情形时,如果行政首长不能证明有法定的抗辩事由存在,那么,就推定行政首长存在过错而对其追责。在这里,对行政首长就法定抗辩事由所提供的证据的证明力,由问责主体判定,通常情况下问责主体根据官方调查机构(如监察部门)的调查结论作出最终判定,这与民事诉讼中由法院判定证据的证明力有所不同。之所以把特殊过错推定原则作为行政首长问责的最基本的归责原则,其理由是:第一,“领导者具有把各个人、各部门工作联结起来的累计责任”[20],这一点与《法国民法典》第1384条中关于行为人对应由其负责的他人的行为或其管理下的物件所致损害的责任相似,属于过错推定责任;第二,行政首长掌控行政权力的运行,往往最了解行政信息,按照法治政府权责一致的理念,在行政问责中行政首长理应承担相应的证明责任,采取特殊过错推定原则符合这一理念;第三,引起行政首长责任的原因十分复杂,在问责实践中往往难以对行政首长的主观心理状态进行精确检验,而特殊过错推定原则把判断行政首长有无过错的标准归结到能否证明存在法定的抗辩事由,从而使复杂问题简单化,在实践中具有较强的可操作性,同时也能够有效避免问责主体随意行使问责裁量权,有利推进行政问责的法治化;第四,采取特殊过错推定原则能够使问责高效实施,尤其是在重大突发事件中能够及时化解群众与政府之间的对立情绪,维护政府的公信力,这是问责制的生命力所在。正因为如此,《中国青年报》在评价案例1时认为问责制不可忽略的优势是及时。

  有必要指出的是,在行政首长问责中适用特殊过错推定原则时,法定抗辩事由与民法有所不同。目前,各地问责制虽然规定行政首长享有陈述和申辩权,但几乎都没有规定具体的抗辩事由。笔者所见到的唯一做得较好的是《《江省影响机关工作效能行为责任追究办法》。该办法规定了三种抗辩事由:一是管理和服务对象弄虚作假致使机关工作人员无法正确行使职权;二是因法律、法规、规章和有关管理制度未作具体规定,无法认定机关工作人员效能责任;三是意外事件和不可抗力。笔者认为,结合我国政治体制,抗辩事由可规定为以下几项:(1)行政首长执行上级或者同级党委的决定、命令,但决定、命令明显违法以及行政首长在同级党委中担任一把手的除外;(2)行政首长执行上级行政机关的决定、命令,但决定、命令明显违法的除外;(3)问责情形系行政首长权力所及范围之外的第三方的原因所致;(4)意外事件和不可抗力。比如在案例2中,如果县长陈远辉能够证明农民金有树未得到及时医治是由于行政机关以外的第三方造成(比如医院救治迟缓)或者不可抗力所致(比如交通不方便客观上无法及时医治),(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《政治与法律》2009年第10期
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