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常安:统一多民族国家的宪制建构

更新时间:2012-03-12 18:23:34
作者: 常安  

  

  【摘要】对于民族区域自治制度在我国的确立,《共同纲领》的宪政宣示尽管具有最为重要的合法性确认意义,但这一基本宪政制度的真正奠基,则有赖于民族识别、民族干部培养、少数民族地方民主改革等一系列相关政治实践。这其中,少数民族地方民主改革可视为我国民族区域自治制度奠基的关键,它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持和贯彻了社会主义方向这一民族区域自治制度的最实质所在。同时,新中国通过将民族区域自治制度作为我国民族治理的基本宪政制度,也实现了多民族大国的民族-国家建构的真正飞跃。

  【关键词】民族区域自治;政制;政治措施;民族国家

  

  一、问题的提出

  

  1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》,以中华人民共和国建国大纲的方式,将民族区域自治制度确立为我国民族治理的基本宪政制度。而此时,新中国面临的民族治理形势仍然极为复杂,少数民族聚居的西南、西北地区还未完全解放,很多少数民族地区分别处于农奴制、奴隶制甚至是原始公社末期的发展阶段,且新中国领导人对于如何在全国范围内落实民族区域自治制度,也缺乏足够的经验。

  新中国成立后不久,《共同纲领》中所正式确认的民族区域自治制度开始在我国实行,西南、西北、中南等地开始建立民族自治机关,少数民族干部的培养也得到了中央的高度重视;但《共同纲领》中对于民族区域自治问题仅仅有一个原则性的规定,当时由于少数民族干部奇缺,而派往少数民族地区工作的汉族干部对民族政策、民族地区状况均不够熟悉,再加上建国初期由于西方帝国主义者干扰、渗透而导致的边疆民族地区的复杂形势,均使得根据《共同纲领》制定一部实民族区域自治制度的配套法规很快被纳入到议事日程上来。{1}88-89〔1952年8月8日,《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》得以批准。《纲要》的颁布,对于新中国成立初期民族区域自治制度的立法体系构建起到了重要作用;但《纲要》仍有浓厚的过渡痕迹,如民族自治地方缺乏更为细致的划分、自治权利中对于培养“热爱祖国、与当地人民有密切联系的民族干部”的规定实际上也说明当时民族干部的缺乏,而这也直接影响到民族区域自治制度的具体落实和民族自治区的保障。这也说明,就建国初期民族区域自治制度的奠基过程而言,尽管《共同纲领》中的相关规定宪政制度宣示可被视为最为重要的合法性确认意义,但这并不意味着宪政制度创立的一劳永逸。

  甚至在新中国成立后的第一部正式宪法,《中华人民共和国宪法》(1954)颁布之后,民族区域自治制度仍然很难称得上是真正奠基。虽然这部宪法意味着中国人民在新中国成立后面对日益复杂的社会经济关系变化而做出的坚定不移的走社会主义道路的政治选择,在具体立宪过程中也就我国民族区域自治制度做了非常严肃、细致的讨论,在颁布的1954年宪法文本中对于“我国是一个统一的多民族国家”做出了庄重宣示,并在具体宪法书写中对民族区域自治制度进行了细化。但诚如毛泽东在《关于宪法草案的一封信》中所指出的,“比如第五条讲中华人民共和国的生产资料所有制现在有四种,实际上我们少数民族地区现在还有别种的所有制。现在是不是还有原始公社所有制呢?在有些少数民族中恐怕是有的。我国也还有奴隶制所有制,也还有封建主所有制” 〔[1]〕;而无论是奴隶制所有制还是封建主所有制,和社会主义性质的经济、政治、文化制度都是不相容的。正是因为如此,民族区域自治制度作为一种宪政制度的奠基,无法仅仅限于宪政立法制度的安排,还必须包括诸如民族识别、少数民族干部培养、民族地区社会主义民主改革、民族自治地方的建立等政治措施,尤其是民族地区的社会主义民主改革,它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持和贯彻了社会主义方向这一民族区域自治制度的最实质所在。

  从1947年5月1日中国第一个民族自治区内蒙古自治区的建立,到1965年9月1日西藏自治区的正式成立,前后长达近二十年。这也足以说明,就基本宪政制度的确立而言,宪法性文件的载明或许仅仅是一种开始。这意味着,如果我们要更为全面地把握民族区域自治制度这一宪政安排的奠基过程,就必须将其与民族区域自治宪政立法实践以外的其他政治实践联系起来,甚至是一些我们以前常常将其视为民族政策或者政治措施的内容,也由此必须纳入宪政制度构建的研究范围之内。〔[2]〕所以,笔者本文将着重分析与民族区域自治宪政立法实践相关的一些政治实践,如民族识别、少数民族干部培养、民族区域自治地方建立、民族地区民主改革等,旨在勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度的奠基历程。

  

  二、宪政安排与政治措施:民族区域自治制度的奠基

  

  建国初为确保民族区域自治制度推行、落实而进行的这些政治实践,以往常常被视为民族政策学的研究范畴,可很大程度上,这些政治实践实际上对于民族区域自治制度这一宪政安排在我国的奠基起到了至关重要的作用,甚至可以这样说,正是这些政治实践,确保了民族区域自治制度的正确方向与具体落实,前述民族地区民主改革即是一个非常典型的例子。如果缺乏对于这一基本宪政制度确立过程中的相关政治实践的梳理,我们很难勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度奠基历程的完整画面。而这种宪政安排与政治实践之间的密切关系,一方面是因为公法本身就是一种复杂的政治话语,民族治理本身也不仅仅是一个纯粹的规范法学话题,另外一方面是因为,在一个基本政治秩序正处于确立过程的年代,确立一种基本政治秩序本身,就是最大的宪政话题。

  所以,欲求呈现建国初民族区域自治制度的奠基过程,仅仅依靠相关民族治理法律规范的简单梳理是无法完成的,对于这一宪政制度的奠基也是无法依靠规范科学意义上的宪法学所能胜任的,它更需要的是基于特定历史、政治情境下的一种广义上的宪政分析,一种将塑造政治秩序作为最重要的宪政话题的宪法研究。也正是在这个意义上,无论是民族识别,还是民族自治地方的确立,尤其是民族地方民主改革,都不仅仅是一个民族政策学的研究话题,而具有显明的宪政蕴含。

  (一)民族识别

  所谓民族识别,简而言之即民族成分的辨认。新中国成立伊始,由中央和地方各级民族事务机关牵头,组织大批科研成员,从各个族体的族称、分布地域、语言文字、社会历史、风俗传统等因素出发,进行综合调查研究和深入分析权衡之后,在尊重该族体人民意愿的基础上对各个族体民族成分和族称的一种科学甄别活动。对于我国民族识别的具体进程和识别原则,民族学界已有一些研究,〔[3]〕此处就不细述,本文欲指出的是民族识别对于民族区域自治制度这一宪政安排的基础性意义。

  《共同纲领》以建国大纲的方式确立了民族区域自治制度的宪政地位,而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》则对民族区域自治制度实施中的一些重大问题做了立法规划,但这些宪法性文件中的宪政言说的落实,首先面临的一个问题是,中国有多少个民族?有哪些民族?而新中国成立之前,除了几大公认的民族,如汉、满、蒙、回、藏、彝、苗、瑶等族,其他少数民族的族体和族称实际上处于混淆不清的状态。所以,在新中国成立后确立民族平等的民族关系原则和民族区域自治的宪政制度之后,许多少数民族纷纷提出要确认自己的族称和公开自己的民族成分,迫切要求被承认为新中国这个统一的多民族国家大家庭中的一员。另外,根据费孝通先生的回忆,在当时民族区域自治制度的现实运行和新中国民族平等政策在基层的落实时,也面临极为现实的问题,“比如,在各级权力机关中要体现民族平等,就得决定在各级人民代表大会里,哪些民族应出多少代表,在实行民族区域自治建立民族自治地方时,就得搞清楚这些地方是哪些民族的聚居区。”{2}291而当时在民族成分普查中,先后报上来的民族名称有400多个。这400多个自报了民族名称的单位能否都被认为是单独的民族,直接关系到民族区域自治地方的建立、民族自治地方自治机关的人事组成,更直接关系到少数民族公民如何切实享受到《共同纲领》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等宪法性文件所规定的基本权利问题,所以,民族识别在当时可以说是一个很现实的宪政制度落实问题。

  新中国成立后,从1953年开始,先后经历了三次大规模的民族识别工作,这种民族识别,是从中国的历史和现实情况出发、按照科学认定与本民族意愿相结合的一种识别,同时,只要其具有构成单一民族的条件,不管其社会发展水平如何、也不论其居住区域大小和人口多少,都认定为一个民族,有力的保障了少数民族、尤其是人数较少的少数民族公民充分享受宪法所规定的各种合法权益和优惠政策,同时也更利于其在党和国家的帮助下走上经济、社会、文化多方面全面快速发展的道路。

  (二)民族干部培养

  虽然在民主革命时期,中国共产党已在党内有意识的培养了一批民族革命骨干,这也是中国共产党主张民族平等、人民当家作主、民族区域自治的一贯体现,而且在1947年内蒙古自治区作为我国第一个省级自治区的成立中起到了重要作用;但无疑,与新中国成立初期所面临的要治理疆域广阔的边疆民族地区而言,这些民族干部无论是就数量还是对于边疆民族地区工作的熟悉程度都是远远不够的。所以,早在一九四九年毛泽东就西北民族工作给彭德怀与西北局的指示中,就提出要大批培养少数民族干部,在青海、甘肃、新疆、宁夏等一切有少数民族存在地方的地委都应开办少数民族干部训练班,而新中国成立后民族院校的设立和民族教育最初开展的目的,主要即是为了培养少数民族干部。〔[4]〕

  按照《共同纲领》第五十一的规定,“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大少,分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内,各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”,《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第十二条也规定,“各民族自治区的人民政府机关,应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之;同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员”。所以,大量熟悉民族事务、政治可靠的民族干部,是建立民族自治机关、落实民族区域自治制度的一个重要人事准备前提。

  同时,民族干部尤其是少数民族干部的培养〔,也是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的一种重要体现,更是建国初期面对复杂的边疆形势加强国家与少数民族公民之间联系、维护国家统一和民族团结的一个重要联系途径。正因为如此,李维汉1951年《有关我国民族政策的若干问题》讲话中才强调,“普遍大量地培养同人民有联系的民族干部,是圆满地实行民族区域自治和民族民主联合政府政策,以及发展各民族政治、经济和文化教育建设事业的关键。〔[5]〕而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中也规定,“上级人民政府应帮助各民族自治区自治机关有计划地培养当地的民族干部;并根据需要派遣适当干部参加自治区的工作”,{3}471-473即将培养当地民族干部作为上级人民政府的重要职责之一。

  (三)民族自治地方的建立

  民族自治地方是依照宪法和法律的规定,在少数民族聚居地区建立的实行民族自治的法定行政区域。在《共同纲领》中,对于民族自治地方的确立和划分并无明确规定,仅规定“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治”,而在《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中,也将各少数民族聚居的地区“依据当地民族关系,经济发展条件,并参酌历史情况”建立的民族自治地方统称为自治区;甚至在1954年宪法的立宪讨论中,也有自治区、自治省、自治州、自治县的混同提法〔[6]〕,直到1954年宪法中第53条明确规定“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”,才正式确立了我国民族自治地方的准确内涵。

  我国从1950年开始在全国范围内推行民族区域自治,到1952年底,全国就已建立各级民族自治地方130多个,自治地方的少数民族人口达到470多万,《民族区域自治实施纲要》颁布之后,进一步推动了民族区域自治地方的建立。{4}20 1954年宪法颁布后,对民族自治地方的行政区划和行政级别做了更为细致的规定,其后民族自治地方的建立得到了更为有序的发展。民族自治地方的建立,是在有计划、有步骤的基础上稳步推行的,从1950年开始,我国在少数民族聚居区推行民族区域自治,在民族杂居区建立民族民主联合政府;1955年后,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代法学》2012年第1期
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