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韩延斌:从《劳动法》到《劳动合同法》

——劳动合同法制定与实施的背景

更新时间:2012-03-02 16:58:51
作者: 韩延斌  

  当前,企业拖欠农民工工资也是各行各业普遍存在的问题,而拖欠农民工工资问题又多发生在建筑行业。根据国家统计局统计,到2001年底全国拖欠工程款达2787亿元,占当年建筑业总产值的18.1%,到2002年底又增长21%,上升到3365.6亿元。2003年底为3669.53亿元。其中房地产开发项目拖欠工程款的问题较为严重,全国房地产开发项目拖欠工程款979.17亿元,占全部拖欠工程款的39.6%。而政府投资工程拖欠工程款的问题也相当突出,据国家统计局的统计,到2001年底全国各地政府拖欠工程款达660.75亿元,占全部拖欠工程款的26.7%。据全国总工会的资料,目前农民工拖欠的工资估计在1000亿元左右,其中建筑企业占拖欠案件的70%。据了解,2003年全国共清欠331亿农民工工资,由于部分工程款未按照合同支付、工程质量纠纷、包工头携款潜逃等,2003年以前的拖欠尚有5.5亿元工资未能兑现。建设领域农民工用工行为不规范是导致拖欠工资的主要原因。5、社会敏感性强,极易形成不稳定因素。由于拖欠工资、欠缴社会保险费以及因经济结构调整、企业改制带来的职工转岗、下岗、经济补偿等问题往往具有整体性,而且与劳动者切身利益密切相关,一旦形成纠纷就具有群体性的特点,成为影响社会秩序的不稳定因素。

  (二)用人单位和劳动者法律意识淡薄,劳动监察力度不足,导致大量劳动争议涌入诉讼程序

  目前我国劳动力市场供大于求的现象突出,用人单位相对于劳动者而言,占有绝对优势,为了追求效益最大化,漠视劳动者权益。从受理的劳动争议案件看,许多用人单位用工不规范,不与劳动者订立劳动合同,不为劳动者缴纳社会保险费,缺乏健全完善的劳动规章,不遵守劳动法律和行政法规,侵犯劳动者的合法权益,还有的用人单位没有设立工会组织,或工会组织形同虚设,劳资矛盾不能及时沟通化解,甚至个别地方借口保护投资环境,默许外商投资企业的一些违反劳动法和侵犯劳动者合法权益的做法。而劳动者自我保护意识不强,在没有订立劳动合同的情况下,一旦发生争议,无法用法律手段保护自己,多数希望通过上访、围攻等过激行为解决矛盾。

  针对上述情况,一些地方劳动监察机构、社会保险经办机构以及工商、税务等行政管理部门监督力量不足,使得一些用人单位违规经营生产而无人监管,甚至纵容个别用人单位整体拖欠工资和欠缴社会保险费,造成群体性劳动争议的发生。

  (三)群体性纠纷升幅快,对社会稳定的影响越来越大

  在经济转型、体制转轨、企业市场化改革和改制过程中,由于用人单位实行减员增效,而社会保障制度尚未健全,导致劳资双方利益冲突凸显。大多数用人单位为了自身经济利益和竞争发展,强调用工自主权,而劳动者面临下岗失业,双方利益发生冲突,引发大量的群体性纠纷,并呈上升趋势。实践中,群体性劳动争议主要表现为因企业转制、改制、兼并、重组产生的争议,劳动报酬引起的争议,缴纳社会保险费的争议,因支付经济补偿金的纠纷,因劳务输出关系引发的纠纷等。具体讲,群体性劳动争议的起因有以下几方面:1、外部因素。(1)体制转轨,利益调整,造成部分职工利益受损,心理失衡;(2)少数企业改制、改组、兼并重组方案暗箱操作,政策失当,制度失范;(3)非公有制企业长期拖欠工资,劳动条件恶劣,劳动者健康得不到保障;(4)劳动争议的市场化调处体系尚未有效建立。2、内在因素。(1)部分职工的思想观念尚不适应转型期的市场化形势,缺乏有效合理解决问题的意识和能力;(2)由于疏导、调处机制未能建设到位,作用到位,一些职工的从众心理、利益共同因素,使劳动争议容易酿成群体性事件;(3)由于我国经济体制改革以往的渐进性、单刀突进式,使不同地区、不同行业、不同改革项目的政策可能存有差异,在某种程度上造成职工群众片面的相互攀比,引起不满情绪,如果不能及时疏导、宣传解释、有效做好思想工作,片面攀比也会成为群体性事件的诱因。

  由于群体性案件人数多,涉及面较广,社会影响大,而且当事人情绪易波动,处理稍有不慎,就会导致矛盾激化,影响社会稳定。

  (四)劳动法制不健全,政策依据不明确,争议处理体制不合理,不能满足现实需求

  《劳动法》颁布实施已经十二年,《劳动合同法》也才于今年刚刚公布,2008年1月1日正式实施。而与《劳动法》相配套的《劳动争议处理法》、《就业促进法》、《社会保障法》等法律还没有出台,而《劳动法》其中一些内容以及目前实施的配套法规严重滞后。现行的劳动争议“一裁两审”处理机制,对流动性很强的劳动者来讲,解决争议的周期长、效率低、成本高,特别是《劳动法》规定的60日申请仲裁时效成了用人单位拖欠劳动者工资、福利待遇的最有力的武器,容易造成矛盾激化,引发停工、罢工、毁坏生产设备、围堵交通要道等非正常的劳动者维权事件。

  随着市场经济的发展,以往企业职工享有的住房、医疗等福利待遇完全实行市场化,住房公积金、住房补贴、取暖费补贴、交通费补贴等纠纷大幅度增加,如何处理此类纠纷,缺乏明确的法律和政策依据。市场经济体制改革还导致劳动关系进一步利益化,企业利润最大化和劳动者追求自身利益最大实现的矛盾导致劳动争议增加。特别是人民法院对因企业改制引发的劳动争议应否受理成为当前社会关注的焦点。最高人民法院在2000年10月召开的全国民事审判工作会议上提出,对于国企改革中职工集体下岗、整体拖欠工资纠纷,人民法院暂时不予受理,要依靠当地政府、党委,通过非诉讼手段解决。这一决策对于维护大局稳定起到了一定的积极作用,但与劳动法赋予劳动者的司法救济原则又不完全吻合,只能是权宜之计。现在越来越多的劳动者对此表示不满,围攻法院、向上级法院申诉、或者到上级机关上访,影响了人民法院的正常工作秩序和社会关系的稳定。

  此外,企业内部调解机制失去应有效能、工会组织和集体合同制度未完全发挥作用也是导致劳动纠纷发生和不能及时解决的重要原因。目前,国有企业的工会负责人就是企业的领导人,难以代表劳动者利益,而非公有制企业的工会组织更是名存实亡。作为协调劳动关系基础的集体劳动合同,也因工会组织职能的弱化,不能得到开展和深入推广。再加上企业调解委员会机构不完备,或者不能公正有效地调解劳资纠纷,导致大量的劳动关系矛盾在企业内部得不到有效解决,最终形成劳动争议案件。劳动关系缺乏必要的自我协调机制,减弱了劳动关系内部自我调和矛盾的能力,必然加剧劳动关系的不稳定和矛盾尖锐化。

  

  三、完善劳动法制,进一步做好劳动争议案件审判工作

  

  (一)加强完善劳动法制体系的建设

  建立和谐稳定的劳动关系,依法解决劳资矛盾,是以健全的劳动立法为基础的,而目前我国的劳动立法严重滞后于我国劳动关系的现实需要。早在1997年,劳动部制定的《中国21世纪劳动事业发展战略》就确定了我国劳动立法的目标,即“到2010年,建立起比较完善的适应社会主义市场经济体制的劳动法律体系。这个体系是以《劳动法》为基本法,《劳动合同法》、《集体合同法》、《促进就业法》、《工资法》、《社会保险法》、《劳动安全卫生法》、《劳动争议处理法》等单行法律和众多的劳动行政法规和规章(含地方性法规和规章)与之配套,结构合理,内容完备,操作性强的完整体系”。迄今为止虽已制定了《安全生产法》、《劳动合同法》、《就业促进法》。但《劳动争议处理法》、《社会保险法》等大量相关配套法律仍未制定出台,法律体系尚未完善。鉴于上述情况,我国应当加快劳动立法工作的进程,按照急用先立、逐步完善的原则,尽快建立起完善的劳动关系调整法律体系,确保劳动关系的和谐稳定。

  (二)加大对劳动法的宣传力度,在全社会树立良好的劳动合同法律意识

  劳动合同是劳动者与用人单位之间确立劳动权利义务关系的依据和准绳,只有大力推行劳动合同制度,严格规范、监督管理劳动合同的签订、鉴证工作,劳动合同关系才会和谐稳定。目前劳动合同的书面签订率也就50%,集体合同的签订率还不到20%,这是引发大量劳动争议的一个因素。建议劳动行政主管部门制定格式化劳动合同,将劳动者应该享有和必须享有的待遇作为必备的固定条款加以确定。同时应当从全社会的角度围绕劳动合同制度,利用各种媒体,多渠道、多方位对劳动法律、行政法规、政策、规章等展开宣传。一方面增强用人单位对依法用工重要性的认识,另一方面提高劳动者依法行使劳动权利的自觉性和运用法律手段保护自己合法权益的主动性,特别是在发生劳动争议后如何采取法律手段解决纠纷,将无序的上访、围堵事件引导到有序的处理渠道,减少和避免危害社会稳定事件的发生。在全社会树立劳动合同的法律意识,使劳动关系的双方都能严格履行劳动合同,减少劳动合同纠纷的发生,使劳动关系逐步走向和谐稳定的轨道。

  (三)改革“一裁两审”的劳动争议处理机制,实行裁审分轨

  按照《劳动法》的规定,我们目前对劳动争议的处理机制实行“自愿调解、一裁两审”,即劳动争议仲裁是劳动争议诉讼的前置程序,通过仲裁程序的缓冲作用,减少劳动争议纠纷直接进入诉讼,以避免矛盾的尖锐化,同时也减轻人民法院的工作负担。但由于该处理机制程序繁杂、期限冗长,争议不能得到及时解决、疏导,容易造成群体性纠纷、集体上访等事件。根据我国实践情况和调研收集的意见,推进裁审分轨的改革,采取“裁审分轨、各自终局”的双轨制模式,是劳动争议处理体制改革较为理想的选择。按照案件个别化的特点,对案件进行分流,将简单的劳动争议通过非诉讼的程序解决,比较复杂的案件进入诉讼程序审理。实行裁审分轨,应当在条件许可时建立社会化的独立的劳动争议仲裁组织,并在人民法院内部设立专门的劳动争议案件审判机构,开设群体性劳动争议快速立案、快速审理的绿色通道。群体性纠纷虽然人数众多,但事实和法律关系较为简单,绝大多数是拖欠劳动报酬纠纷,争议主要集中在请求用人单位支付欠薪、加班工资、经济补偿金以及社会保险费等四大方面,此类纠纷如果得不到及时处理,极易引起静坐、围堵等事件。因此,对此类案件应当优先予以处理。为了加大对劳动争议案件的审判力度,我们建议应当尽快在一些经济发达、劳动争议案件数量多的地方人民法院,设立专门的审理劳动争议案件的民事审判庭,由有专门知识和经验的法官审理案件,以便及时化解劳资矛盾。

  (四)建立劳动争议协商处理机制,健全劳动争议调解组织

  为应对劳动争议案件的突发性、群体性和多发性,公、检、法、司等政法机关要在党委政法委的领导下,协同劳动和社会保障部门、工会组织,建立案件协调处理机制和群体性纠纷的应急处理机制,定期通报工作重点和发现的问题,共同研究解决办法,变各自被动处理劳资矛盾为统一主动出击,及时发现劳动关系中的不稳定因素并加以化解,避免各类劳动争议的发生。

  针对不合理的解雇、就业歧视、工资、工时、工作条件以及劳动合同的变更等人民法院难以通过司法强制手段解决的难题,建议建立健全劳动争议调解组织,构建多元化、多层次的调解机构体系,充分发挥企业调解委员会,区域性、行业性调解组织,社区人民调解员,尤其是劳动行政部门的作用,拓宽调处渠道,争取大部分劳动争议在仲裁和诉讼前用调解的方式得到解决,同时在仲裁、诉讼过程中也应广泛应用调解方式,加大人民法院对调解结果执行、监督的力度。为减少和避免直接的群体性诉讼和上访事件的发生,司法行政部门应当加强司法援助工作,化解劳资双方直接的矛盾对立。

  (五)加大劳动监察执法力度,建立完善的监督体系

  运用劳动监察手段规范用人单位的行为,是调整劳动关系、减少劳动争议的最有效、最直接的方式。从目前现实情况看,用人单位大量的违反工资制度、工时制度、劳动安全卫生制度、社会保障制度的行为得不到及时有力的纠正和处罚,使得劳动法的权威树立不起来,很大程度上是由于劳动监察工作不力。因此,极有必要加强劳动监察力量,加大执法力度,进一步完善监督体系。一方面,劳动监察部门应重点对经常发生违法行为、劳动关系不稳定的用人单位在用工管理、劳动合同履行、社保费用的缴纳、工资支付等方面进行定期和不定期的检查;另一方面,劳动监察部门应采取接受劳动者举报进行查处和主动检查监督相结合的工作方式,一旦发现用人单位存在违法行为应及时予以纠正,对于经督促或责令整改后仍不改正的,要加重处罚,从源头上杜绝劳动争议案件的发生。

  依法保护劳动者合法权益,(点击此处阅读下一页)


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