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信春鹰:21世纪:中国需要什么样的司法权力?

更新时间:2004-12-22 12:36:57
作者: 信春鹰  

  

  司法改革是近年来中国社会的重要话题之一。党和国家的领导人的讲话,学术界连篇累牍的文章,此起彼伏的研讨,司法界一个接一个的改革措施,似乎该写的都已经变成了白纸黑字,该说的都已经充分表达,能实践的都已经操作了。然而,在这么多的努力之后,人们对司法改革的成果评价甚低,失望经常大于期待。因此有人认为,司法改革的现有资源已经穷尽,改革家和学者们似乎应该改弦更张,为依法治国寻找下一个改革热点。

  

  这当然是不可取的。对于建议社会主义法治国家这样一个宪法目标来说,一个现代化的司法制度是不可回避的条件。这不仅仅是一个法理学命题,也是法治自身的逻辑。所以,不管改革的道路如何曲折,我们都只能一往无前。当然,司法改革是一项长期的任务,不是一次界限清楚的活动。社会在发展变化,维护社会公正的司法也要随之调整。从全球范围看,不管是实行三权分立制度的国家,还是实行议会至上制度的国家,都在进行司法改革。不同国家司法改革的动因不同,因此改革的目标也不同。例如,在很多法治成熟的国家里,司法改革经常是技术性和功能性的,例如,简化繁琐的司法程序,或者扩大非诉讼解决争端的范围,以解决诉讼成本过高和诉讼拖延等典型问题。在发展中国家里,司法改革的呼声和目标更倾向于建构司法独立,防止司法腐败等制度建设。

  

  和其他国家正在进行的司法改革相比,中国的司法改革有着自身的特殊性,其深度和广度是任何其他国家所进行的司法改革都不能比拟的。从深度上讲,中国正在把一个根据计划经济和行政权力至上模式设计的司法制度改革成为现代化的、对内和社会主义市场经济相适应的、对外和国际规则相衔接的司法制度。从广度上讲,中国的司法改革是全方位的,既包括制度层面的改革,也包括技术层面的和文化层面的改革。这种特殊性决定了司法改革的难度。因此,在评估司法改革的成就,推进司法改革进程的问题上,我们必须从依法治国,建设社会主义法治国家的基本思路出发,根据我国社会转型时期的特点,站在政治体制改革的高度来认识司法改革问题。

  

  一、司法改革的社会背景

  

  中国的司法改革是自20世纪70年代末开始的政治经济改革逻辑发展的一个结果。20多年的改革经历使我们熟悉了一个很有趣的现象,即一个领域的改革经常会产生连锁效应,而使得其他领域的改革不可避免。经过70年代末以来我国政治、经济、社会和文化的全面进步,到了90年代初期,司法改革成为突出的社会问题。温饱问题解决之后,对社会公正的要求凸现出来了。寻求公正的地方是法院,而突然面对这样大的社会责任,法院自身没有充分的准备。在旧体制下形成的法院的体制问题、管理问题、法官素质问题,使得法院无法适应新形势下的社会需要。公众对司法不满,影响了党和政府的形象,党和国家领导人开始关注司法公正问题。江泽民总书记在十五大的报告正式提出了司法改革的任务。司法机关自身也有巨大的改革热情,它们迫切需要通过改革改变形象,获得社会的公信力,适应新的社会需求。1999年,最高人民法院制定了五年改革纲要,这是我国司法改革的指导性文本。①司法改革已经不仅仅是政治家和法律家考虑的事情,也是普通民众所关心的事情,不仅仅是政治制度和法律制度层面的问题,也是社会学意义上的问题,不仅仅是权利结构的调整和完善的问题,也是公民在一个合理的、有公信度的司法体制下接受关于权利和义务裁决的问题。社会对司法改革的要求首先表明司法机关在国家和社会生活中的地位越来越重要,社会对司法机关的要求越来越高。在中华人民共和国成立以后的头30年中,法院和人们的日常生活基本不发生什么关系。在一个几乎没有私有财产存在的社会里,在一个所有个人都被看作是国家机器的“齿轮和螺丝钉”的社会里,在一个所有的社会资源都以“公共”的名义属于国家的社会里,在一个所有的社会经济活动都被视为政府职能的社会里,在国家和社会高度同一,政府全权代表人民行使权利的社会里,在一个几乎所有的社会矛盾和冲突都通过行政方式解决的社会里,法院在社会权力体系中处于边缘地位,人们视“上法院”为耻辱,一个有过“上法院”经历的人往往会被视为异类。

  

  改革开放导致了人们生活方式和社会管理方式的变革。首先是国家机关和企事业单位的改革和职能转变。“单位”的非业务职能逐渐弱化,党政领导不再承担业务之外的社会纠纷调解和裁决的任务。其次是市场经济改革。城市中出现了不隶属于任何行政机构的个人,他们独立谋生,自己既是市场经济中的主体,也是法律关系的主体。第三,农村的土地承包制改革。人民公社解体了,这在一定程度上带来的农村社会管理的真空。很多农民离开了世世代代赖以为生的土地,进入城市,形成“民工潮”,他们和正式机构只有雇佣和被雇佣的关系,没有“保护伞”,必须通过法律捍卫自己的权利。即使是那些仍然留在农村的农民们也不再生活在严格的行政体制之中了,他们通过土地承包制解放了自己,成为平等的权利主体。“有矛盾找领导”被“有矛盾上法院”所代替。与过去相比,“多讼”和“好讼”正在成为一种趋势,在日益复杂的社会关系中,任何人都可能产生诉诸法院的需要。数据表明,近20年来,我国法院受理的案件每年都有大量递增,法院正在成为人们生活中不可缺少的角色。各级人民法院和公众的关系越来越紧密,任何人都可能和法院打上交道,或者是你诉别人,或者是别人诉了你。这是“依法治国”的新气象:法院日益成为维护社会公平的机构,成为公众“讨公道”的地方。

  

  其次,立法和法律实施之间的距离日益突出。立法日趋完备,人们期望写在纸上的规则通过司法机关得到实施而成为社会生活的准则。改革开放之初,人们经常用“无法可依”来形容中国社会缺乏规则的状况,通过20多年的努力,这种现象得到了根本的改变。中国社会主义法律体系的基本框架已经形成,以宪法为基础,以基本法律和法律为主要脉络,由大量的行政法规和地方性法规支持的规则结构成为“依法治国,建设社会主义法治国家”的依据。然而,法律实施方面存在很多问题,“有法不依,执法不严,违法不究”的问题十分突出。曾经有媒体对我国的法院判决的执行情况作过评估,认为涉及经济和民事的判决,大约有80%左右不能执行或者不能完全执行,有些估计还要悲观一些。这种状况的后果是多重的:社会公平无法实现,人们对法律的信心被挫伤,合理的法律秩序无法形成。在这样的情况下,人们对司法机关产生期待是自然的。

  

  第三,现行司法体制不符合社会发展的需要。我们的司法机关是在50年代初期建立的。当时新生的人民政权刚刚建立,国家的主要任务是打击敌对分子的破坏活动和恢复被战争破坏的经济,司法机关具有“准军事”性质,是维护政权的“刀把子”。基于这样的历史使命而设计的司法机关,其价值标准和功能标准都与现在社会所需要的司法机关不同。尽管改革开放20多年来司法机关也在不断的改革之中,但是这些改革多半是反应性的,例如,法院系统适应市场经济改革所产生的社会需要设立经济庭,适应行政诉讼的需要设立行政庭,等等。这些改革一方面满足了新的社会需求,另一方面计划经济条件下产生的司法体制的不合理也随着法院职能的扩大而扩大了。诸如法院按行政区划的设置,法官的产生和管理,法官的地位和待遇,法院的经费来源,司法行政管理,等等,这些在计划经济体制下顺理成章的安排现在呈现出严重的弊端,成为司法腐败的根源。人们早已熟悉了司法腐败的种种现象:有法不依,执法不严,裁判不公,吃拿卡要,索贿受贿,贪赃枉法。更有甚者,有的法官竟然和当事人勾结,制造出了假原告、假被告、假标的、假证据、假代理、假审判的假案子。在很多地方,“吃了原告吃被告”几乎成了法官的代名词。在公众眼里,我们的司法机关似乎成了一个“公共病人”,而如何医治这个“公共病人”就成了全社会关注的热点。

  

  正是现行司法状况的弊端与社会发展需要的巨大反差造就了司法改革的契机。从90年代初期开始,司法改革开始成为司法机关改善自身的努力,成为其向全国人民代表大会的年度报告的一部分。1995年中国共产党第十五次全国代表大会上,江泽民提出了“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,以执政党文件的方式明确提出了司法要进行改革,这在中华人民共和国的历史上还是第一次。

  

  二、司法改革已经取得的成就

  

  我把司法改革已经取得的成就分为理念的和制度的。通过司法改革实现司法理念,在司法理念的指导下推动司法改革,这两个看起来相反的命题在中国的语境中都具有真实性。中国是;个崇尚理论的国家,现实的合理性是需要理论的阐述而得到合法性的。如古代的孔夫子所云:名不正则言不顺,言不顺则令不行,必也正其名,才能行其实。因此,近年来中国司法改革取得的最大成就当属司法理念的转变。

  

  (一)司法理念的转变为制度变革开辟了广阔空间

  

  如上所述,中国的司法制度是在1949年之后逐步建立的。如果说在建立这个制度的过程中有某种理念的指导,那么这种理念就是,司法是无产阶级专政的工具,是实现党和国家政策目标的手段。这个理念不仅主导了中国司法制度的设计,也主导了司法职业人员的标准。这个标准首先是政治的,其次才是业务能力。例如,建国之初对旧司法人员的清理是为了法律“不应操在不可信赖的人手中”,①而新的司法干部的条件首先是必须政治上可靠。只要政治条件可靠,其他条件都是无关紧要的。“1945年以前参加工作的老干部”“土改、镇反、三反、五反的积极分子工人、店员、青年、妇女、农民),历史清白,有高小以上文化程度,身体健康,而且有志于政法工作的都可以”。②在这样的司法理念的指导下,司法审判工作压倒一切的任务是为现实政治服务,“是政治性最强的工作”。①每年一度的全国人民代表大会,最高人民法院向大会所做的工作报告的主要内容是汇报法院在一年的工作中贯彻落实党和国家中心任务的情况,从镇压反革命到“三反”“五反”,从“反右”到“清理阶级队伍”,从“司法为对资产阶级的全面专政服务”到“以无产阶级专政理论来处理离婚案件”,②政治工作的中心决定司法工作的中心。在民众的心目中,司法机关就是“无产阶级专政的刀把子”,不仅判案要依据党和国家的政策和政治经济形势,而且权利义务的分配,犯罪与刑罚的确定,都要考虑当事人的阶级成分。同样的犯罪构成,可能因为犯罪人的阶级出身不同而得到不同的定性,并且得到不同的刑罚。

  

  在当时的历史条件下,这样的实践符合“以阶级斗争为纲”的理论逻辑,并且具有现实合理性。直到1978年召开的中国共产党的十一届三中全会正式宣布了党和国家的工作重点要转移到经济建设方面来,并且宣布阶级斗争已经不再是中国社会的主要矛盾,司法机关的性质和任务才有可能发生一个转折。值得一提的是1979年召开的全国高级人民法院院长和军事法院院长会议,这次会议正式决定,在案件审判中,家庭出身,个人成分和一般的历史问题将不再作为判案的根据。这是一次非常有意义的思想解放,也是对司法理念的一次大的调整。

  

  80年代初,最高人民法院每年向全国人民代表大会的报告中开始出现“保护公民的合法权益”等提法。到了90年代,“严肃执法,确保司法公正”成为法院的旗帜。1999年10月20日最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》对法院改革的总体目标作了这样的表述:“紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要,依据宪法和法律规定的基本原则,健全人民法院的组织体系,进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁、运行良好的审判工作机制;在科学的法官管理制度下,造就一支高素质的法官队伍;建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制,真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度”。①同年12月,最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长工作会议上的讲话的题目是“努力推进改革,确保司法公正,以崭新的姿态跨入新世纪”。

  

  从“无产阶级专政的刀把子”到“确保司法公正”,关于司法机关使命理念的变化反映了中国社会的巨大变化。司法机关不仅仅是政治国家实现政策目标的工具,也是社会实现其价值追求的一种机制。经济改革改变了原来的社会关系,“身份”逐步被“契约”所取代,行政命令逐步被法律规则所取代,立法的逐步完善和公众权利意识的增强使社会行为法律后果具有了某种可预测性,这一切都促进了司法理念的转变。而司法理念的转变反过来又成为促进制度变革的巨大的推动力。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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