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闫海 曾祥瑞:宪政、地方自治与地方财政法制

——日本法的经验与借鉴

更新时间:2012-02-19 10:48:49
作者: 闫海   曾祥瑞  

  即租税法律主义,一般认为仅指向国税。对于地方税,则依据《日本宪法》第92、 94条之规定,遵循租税条例主义,即地方税的课税要件和课赋及征收的程序必须依条例规定,并且必须明确。同时,为防止地方居民苦乐不均,自主财政主义不全面否定以国家法律对地方公共团体的课税权设定统一标准或范围,但是不应以国家法律对地方税一刀切进行划一的规定,应尽量排除国家行政机关的指挥和监督的干涉,因此《地方税法》为准则法。 [26]地方税又分为法定税和条例规定独自课税的法定外税。法定外税的新设或变更依据旧《地方税法》第259、 669条之规定,须事先得到自治大臣或都道府县知事的许可,现改为总务大臣或都道府县知事的协议制, [27]从而扩充地方公共团体的课税自主权。

  第三,地方举债。日本地方各级政府依据地方自治,具有完全独立的预算权,自主编制和执行本级预算,也独立承担相应的责任,自求预算平衡。当预算收支难以平衡而出现赤字时,各级政府弥补财政赤字的最主要手段便是举债,尤其是发行地方债。《地方自治法》第214条规定:“除去年度支出预算的金额、连续经费的总额及转入明许经费的金额外,普通地方公共团体负担债务的行为必须在预算中作为债务负担行为予以规定”,第230条专门对地方债予以规范,“普通地方团体公共团体在法律规定的情况下,依据预算的规定可发行地方债”,预算中必须规定地方债发行的目的、限额、方式、利率及偿还方式。此外,旧《地方财政法》要求地方债的发行,应一概事先取得自治大臣或都道府县知事的许可,为提高地方公共团体的自主性,保障地方财源,确保地方财政的健全性以及地方债的圆满发行,现改为原则协议,例外许可,即2003年修订《地方财政法》第5条规定,符合要求目的发行地方债或变更地方债的主要内容,除轻微情况及其他总务省规定情况外,应与总务大臣或都道府县知事进行协商,总务大臣应听取地方财政审议会的意见,协商同意才能拨付有关公共资金;未获同意,则由地方公共团体的行政首长向地方议会报告意图。但是,如果存在不符合地方债的限制比率、经常性支出比率、迟延支付本利偿还金、虚伪记载及违规发行等情况,则启动对地方债干预,即必须得到总务大臣或都道府县知事的许可。

  第四,财政转移支付。日本的财政转移支付制度包括地方交付税与国库支出金,二者对于地方自治具有不同意义。地方交付税是指为达到均衡地区间财力的目的,中央政府提取国税中所得税、法人税和酒税收入的32%、消费税收入的29.5%以及香烟税的25%作为交付税总额,再根据客观因素和行政服务水平要求计算出各地的标准财政支出额,以各地地方税应征收税额加上地方让与税作为各地的标准财政收入额,标准财政支出额与标准财政收入额的差额,为各地财源不足额,最后按比例分配交付税。地方交付税在地方财政收入中仅次于地方税,居第二位。地方交付金承继1950年依据夏普劝告创设的地方财政平衡交付金制度,虽然不属于地方固有财源,但是用于一般性财政支出,所以又被称为“呈间接课征形态的地方税”。 [28]

  《地方交付税》第1条阐述立法目的,地方交付税是在确保《日本宪法》第94条规定的地方公共团体权限的前提下,“谋求地方之间财源均衡化,以及通过设定地方交付税交付标准等保障地方行政有计划运营,以此促进地方自治宗旨的实现,强化地方政府的独立性”。国库支出金,又称国库补助负担金,是指对实施特定事业与事务的地方公共团体,国家为提供实施事业与事务所需经费而附义务交付给地方公共团体的经费,以及国家奖励地方公共团体实施特别事业与事务的费用,是国家的单方面给付金。国库支出金在地方财政收入中仅次于地方税和交付地方税,居第三位。国库支出金又分为国库负担金、国库委托金和国库补助金三种。国库负担金是依据《地方财政法》第10条第1、 2、 3款,地方公共团体实施事业和事务时,国家基于与地方的共同责任,按照国家责任比例义务地支出的资金。国库委托金是指依据第10条第4款规定的地方公共团体无法负担义务的事业与事务,国家基于便利国民、有效执行而将其委托给地方公共团体时交付的资金。国库补助金是指依据第16条,国家基于地方公共团体采取必要措施,或者有财政上特别需要,或者奖励地方公共团体进行特定事业而支付的资金。国库支出金是用途受到限定的所谓附带条件的财源,负担金、委托金的分配是否公平,补助金是否构成国家对地方公共团体进行控制的手段等,都成为需要探讨的问题,乃至引发制度本身存废的争议。 [29]目前,基于地方自治的精神,国库支出金的规模正在缩小。

  第五,居民诉讼制度。居民诉讼是战后民主化建设中移植美国判例法上纳税人诉讼的一项改革成果,已经成为日本地方预算执行监督中独具特色的制度。日本《地方自治法》在第九章财务下设第十节“居民的监查请求及诉讼”,制度的直接目的是防止和纠正地方公共团体职员违法或不当的财务会计行为,制度的实施为居民提供参加地方政治与地方行政、维护地方利益的手段,并对地方公共团体财务会计的营运予以监督及司法审查。日本居民的监督请求及诉讼制度由两阶段构成。依据《地方自治法》第242条,第一阶段是居民监督请求,即普通公共团体的居民如果认定普通地方公共团体的行政首长、委员会或委员以及该普通地方公共团体公务员,具有违法或不当的公款挪用、财产的取得、管理或处置、契约的缔结或履行债务及其他义务的责任时,包括预测该行为发生具有相当的确凿性的情况,或者认定存在违法或有不正当赋课及征收或者财产管理方面玩忽职守的事实时,可以附证明以上事实的书面报告,向监查委员提出监查请求。监查委员收到请求后进行监查,如果认定请求没有理由,则附理由书面通知请求人并同时予以公示;如果认定请求理由成立,则向有关主体发出劝告,要求其在一定期限内采取必要措施,并将劝告内容通知请求人及予以公示,情况紧急或危害重大时,监查委员可以劝告立即停止行为。由于劝告不具有强制执行力,相关主体可能未采取措施,以及请求人对监查委员的监查结果、劝告内容或相关主体的措施不服时,则进入第二阶段,即普通地方公共团体的居民可以依据《地方自治法》第242条之2向法院提起以下诉讼请求:中止该执行机关或公务员的全部或部分行为;取消或确认该行政处分无效;确认该执行机关或公务员玩忽职守事实;向该执行机关或公务员提出对相关方损害的赔偿或不正当利益的返还。“居民诉讼的直接依据对象是财务行政,而根据其违法事由如何理解,本诉讼的涉及范围具有极大扩展的可能性”, [30]非财务会计行为的合法与适当性被纳入司法审查,成为纠正行政运作的重要手段。

  

  四、结语

  

  以1889年颁布的《大日本帝国宪法》即明治宪法为起步,日本经过120年曲折发展的坎坷进程,堪称亚洲诸国的宪政典范。1946年《日本宪法》载入地方自治的规定,地方自治作为日本宪政的重要元素,在塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府方面发挥重大作用。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容,又是地方自治的重要保障,历经20世纪末地方自治第三次革命,日本初步建立了与地方自治相配合的地方财政法制。

  借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构,我国应从以下方面予以改革:

  第一,明确地方政府的宪法地位,中央与地方关系法治化。我国宪法除第4条第3款及第6章第6节对民族区域自治制度予以较为明确的规定外,仅在第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,“统一领导”、“充分发挥”、“主动性”及“积极性”这些政策化、模糊性的词语不能对我国地方政府的宪法地位予以清晰的界定。在我国市场经济转型改革中,这种原则性的宪法分权为冲破改革的政治障碍、进行地区改革试点、维护改革的持续性等提供制度空间,这就是所谓的“中国特色的维护市场的经济联邦制”。 [31]但是,非法治化分权也成为腐败、通货膨胀、宏观经济不稳定及诸侯经济的肇因,并且经济分权与政治集权的矛盾日益凸显。

  第二,多元利益集团参与地方分权改革,中央与地方事权划分的制度化。在20世纪末日本地方分权改革中,地方六团体、内阁及国会等利益集团之间透明度较高的协商博弈,设立改革咨询机构的地方分权推进委员会及一揽子修法等为《地方自治法》修订等改革成果提供民主化、正当性的基础。与之对照,1993年时任常务副总理的朱镕基领队,以“东奔西走,南征北战,苦口婆心,有时忍气吞声,有时软硬兼施”这种非正式的、内部性方式促成1994年分税制改革, [32]并规定我国目前分权的基本架构。我国中央、地方事权划分仅在《中央银行法》等个别法律中初露端倪,全景式规范仅以规范性文件的方式在1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》([1993年]国发第85号)第三部分第一段对“中央与地方事权和支出的划分”予以粗糙的规定。

  第三,修改地方财政法制,保障地方财政自主。我国财权与事权的初始划分原本就不匹配,又通过非刚性制度约束下的所谓微调,财权被层层上收,事权被层层下放,以致“中央财政蒸蒸日上,省级财政喜气洋洋,市级财政稳稳当当,县级财政哭爹喊娘,乡镇财政精精光光”。在地方财政不足的情况下,土地财政、罚没经济及规费泛滥等具有一定合理性,法律上红线被破坏,法治权威荡然无存,而且对上级政府转移支付的过度依赖,严重戕害了地方的自主性。因此,必须修改有关法律,赋予地方政府一定的征税权、举债权,建立科学规范的转移支付制度,确保地方财政自主。

  第四,强化地方财政民主,扩大公众监督。向下分权,不是对地方官员的放权,是将地方事务的权力交给地方公众。各级地方人民代表大会作为地方的代议机关,是地方民主的基本形式,应通过预算等方式加强财政民主建设,还可以引入日本居民诉讼制度,开放司法通道,鼓励公众积极捍卫公共利益,造就更多的“私人检察官”。

  路径依赖是制度变迁的至关重要的因素。我国政治改革不平衡,经济改革突飞猛进,而政治改革相对滞后,财政改革恰恰具有经济、政治改革的双重属性,同时在大国中,自下而上的改革有助于在稳定中不断试错,进而明确全局性的改革目标。从地方财政法制到地方自治、再到宪政,这正是一个基于路径依赖、值得尝试的改革思路。

  

  注释:

  [1]参见王建勋:《自治二十讲》,天津人民出版社2008年版,第1页。

  [2]参见赵相文:“由法律观点论自治制度”,载《中原财经法学》2005年第2期,第121-174页。

  [3]参见法治斌,董保城:《宪法新论》,元照出版公司2005年版,第432页。

  [4]参见[日]桧垣正巳:《地方自治法の要点》,学阳害房1990年版,第3页。

  [5]参见[日]阿部照哉,池田政章,初宿正典,户松秀典编著:《宪法(七)—总论篇、统治机构篇》,周宗宪译中国政法大学出版社2006年版,第450页。

  [6][日]芦部信喜,高桥和之增订:《宪法》,林来梵,凌维慈,龙绚丽译,北京人学出版社2006年版,第320页。

  [7][英]詹姆斯·布赖斯:《现代民治政体》(上册),张慰慈等译.吉林人民出版社2001年版,第133-134页。

  [8][法]托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,商务印书馆1988年版,第100页。

  [9]参见[日]三浦隆:《实践宪法学》,李力,白云海译,中国人民公安大学出版社2002年版,第271页。

  [10]参见郭冬梅:“三新法体制的形成与日本近代地方自治”,载《社会科学战线》2006年第2期,第152-155页。

  [11]参见[日]三浦隆:《实践宪法学》,李力,白云海译,中国人民公安大学出版社 2002年版,第278页。

  [12]参见[日]阿部照哉,池田政章,初宿正典,户松秀典编著:《宪法(上)—总论篇、统治机构篇》,周宗宪译中国政法大学出版社2006年版,第448 449页。

  [13]参见[日]阿部斎,今村都南雄,寄本腾美编著:《地方自治の现代用语》,学阳书房1990年版,第45页。

  [14]参见[日]阿部斎,今村津南雄,寄本腾美编著:《地方自治の现代用语》,学赐害房1990年版,第65页。

  [15]参见[日]阿部照哉,池田政章,初宿正典,户松秀典编著:《宪法(上)—总论篇、统治机构篇》,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《行政法学研究》2011年第1期
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