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刘平:单位制的演变与信访制度改革——以信访制度改革的S市经验为例

更新时间:2012-01-18 16:34:00
作者: 刘平  

  市区两级信访大厅的开设,官方主流强势媒体的接防宣传,S 市的这种信访改革措施,使接访案次数和息访结案数量同时上升,到2008 年 10 月“S 市经验”运行以来接访或处理的案件达 50252 件。

  2006 - 2007 年,S 市的进京访总量大幅上升,不论是个人访还是集体访的案件,几乎翻了一番,即集体上访案件由 2769 起升到 5077 起,个人上访案件由 2846 起升到 5171 起。这种压力是 2008 年出台 S市信访改革系列措施的直接内在原因。而上省访的趋势则在 2006 年达到高峰,2007 年拐头向下,与进京访形成反向趋势。而接待市级上访的总量相对平稳。

  (二) S 市上访事项的类型

  S 市的信访案件构成大体有以下几种类型。按S 市上访案件数量多少排序,首先是因社会保障问题引起的上访; 二是早期城市拆迁引起的上访; 三是城市扩张征用农地、农村土地承包和失地农民的就业和社会保障等问题引起的上访; 四是国有企业转变隶属关系和转变所有制关系过程中产生的上访;五是其他原因引起的上访。

  在 2003 年,中国最低社会保障扩大救济规模的试点首先在 L 省实施以后,医疗和养老保障仍是该群体潜在的问题。城市经济体制改革以后,原有与国家和集体停止或中断劳动关系的职工,许多都没有建立或接续养老保险和医疗保险,随着这些职工年龄的增长,工作能力的减弱,这些保障问题日益严峻,遂使上访事件不断发生。因 S 市国有企业集中,下岗失业问题严重,有关社会保障的上访案件在各类案件中一直高居榜首。2005 年出现第一次高峰,2008 年推出 S 市经验的大接防以后,形成了第二次接案高峰。

  在大城市发展战略的背景下,2000 年以后 S 市开始了铁西区的东搬西建改造,此外,其它市政工程改造和拆除违章建筑的房屋规划改造也同时开始。在涉及民用建筑拆迁的过程中,2003 年以前多有强制拆迁行政违法事件发生。2005 年以后,有关部门提高城区规划水平,保证动迁信息的透明度,行政管理的风险评估受到重视,相关的信访案件数量在 2005 年以后相对平稳,即 2005 年 4143 起,2006年 4004 起,2007 年 4710 起,而 2008 年这类上访案件数量大幅度反弹达到 10237 起,则是政府作广告宣传和主动接防的结果。

  因国有企业转变隶属关系和转变所有制关系即“转属转制”过程中产生的上访,在上访案件中曾占比最高,牵涉的时间最长,相关关系最复杂,是反映 S 市社会转型的标志性问题。但是,从 2005 年以后逐年减少,即使在 2008 年推出 S 市经验的信访改革措施以后,与其它类型相比,只有该类案件的总量没有出现上升的拐点。这有两个方面的原因,一是该类问题有大部分已转换成社会保障问题的诉求,这意味着该群体的多数人已放弃了在基本制度和原则观念上对市场化变迁的不满和抵触,转而选择了现实地争取福利策略; 二是中共十六届三中全会终结了关于“国退民进还是民进国退”的争论,东北振兴战略的实施支持了大型国有企业的发展,国有企业基本停止和减缓了“减员增效”,在源头上不再发生或减少发生国有职工的失业。2005 年新的转制企业对失业人员做了相对规范的制度安排,从而减少了这类的上访。这类上访案件由 2005 年的 3010起,逐年降至 2006 年的 2609 起、2007 年的 2370 起、2008 年 10 月的 1661 起。

  因涉农涉地问题引起的上访情况比较复杂,在调查中发现并大体归纳了以下几类: 土地流转方面的问题、土地征占补偿方面的问题、村务公开方面的问题、村级债务方面的问题、村屯改造方面的问题、社会保障方面的问题。这些问题相对集中在两个类型的群体: 一是这些原来的农户按政策变为城市户口以后,60 岁的非农户要求享受被征地农民养老保险待遇。二是原乡镇企业职工,农村代课教师等在转成非农户以后要求享受养老保险待遇。这类上访是城市发展扩张过程中普遍遇到的问题,并且会逐渐替代国有企业改革过程中的问题,成为上访案件的主体。随着 S 市因国有企业改革引起的上访问题的历史性消退,信访制度的改革和信访问题仍将成为社会管理和社会管理体制改革的中心问题。

  

  四、信访人的特征

  

  1. 信访人的体制外特征及信访渠道的正当性。

  在 S 市的上访案件调查中,有一个重要的发现: 几乎所有的信访人都具有体制外的即非单位制的特征。其中又分成两部分,一部分是上述一、二、四类的上访人,他们都曾是城市社会体制内的单位组织成员,在企业转制过程中逐渐失去原有体制的保护。另一些涉地涉农类上访者,他们原本就是体制外的,是城市发展带来了他们身份( 由农村人口转变为城市人口) 地位的变化和利益纷争。当然,这种体制外的特征并不限于 S 市。然而,几乎所有关于信访制度的研究都忽视了这个事实。这种忽视几乎淹没了当下信访现象的最主要的特征。不难理解,现在仍在体制内的单位制职工,如果有了关系切身利益的诉求,通常是在单位内部反映问题并寻求解决。而体制外的人有了问题则没有那种利益表达的渠道。

  在与传统单位制相联系,滞后于经济和社会结构变迁的社会管理体制中,上访者向信访部门诉求是最便捷和正当的途径。在传统的单位体制内,纪律检查、行政监察、司法调节、劳动仲裁是从不同层次、不同方面进行监督反馈和利益调节的。不利用所在单位组织的功能,不向本单位领导汇报和反映情况,越级上访,表达诉求,这是信访在传统体制下不同于其它反馈渠道的“去单位制”特征。在国家保持统一的政治体制和连贯的政治历史责任的条件下,信访制度所具有的先天的穿透单位体制的特点,成为城市社会中体制外社会成员在利益表达上得以依赖的首选路径。有学者注意到,工作单位是中国社会最重要的集体抗争控制机制之一。几乎所有关于中国单位制的研究都承认,单位制有效地遏制了集体抗争的发生。本项研究从另一个侧面印证了同一个道理,信访制度为失去单位体制保护的人提供了合法化的制度抗争通道。

  2. 上访人的依理性与依法性并存。上访事项虽然纷乱复杂,但是仍可划清两条主线。一条线索是因城市经济体制改革引起的国有企业转属转制和由此派生的社会保障问题,它构成了近十几年来信访案件的主体。而中国城市的经济体制改革以摸着石头过河著称,并没有统一的规范,更谈不到立法在先。因此,这个过程中发生的许多问题法院难以受理,也难以依法立案,更谈不到依法抗争。

  另一条线索是城市扩张引起的城市拆迁、涉农涉地类上访事项。其中有城市居民和城郊农民。在城市拆迁过程中,公共建筑少于民用建筑,当时只有公共建筑才有合法的强制拆迁规定。上访事项主要是在民用建筑拆迁中发生的,多数上访的原因与行政违法有关。也就是说,农民的上访与工人的上访是不同的,正像人们注意到的农民上访是有法可依,是依法或以法抗争。而因经济体制改革引起的上访则无法可依,只能以理抗争。这种依法和依理的区别,实际是上访人的体制内和体制外身份差别的体现。它与市场化社会转型与部分单位制组织的解体有内在联系。

  3. 大多数上访人是改革开放以来的利益受损者,其现实生活处境艰难。就上访的绝大多数人而言,他们是体制外的弱势群体,是改革开放过程中的利益受损阶层。虽然改革开放以来大多数人的生活水平有了提高,综合国力显著增强,国人有了前所未有的自由选择机会。但是,在体制外把握了历史机会的事业成功者,绝大多数是传统体制中的少数精英和新生代创业者。如果不是企业倒闭,工人群体中的大多数是不会下海的。因企业倒闭而身处困境的上访者,是与新中国联系在一起的历史人、制度人、政治人。他们曾为国家建设做出贡献,现存的政治体制使他们看到自己的历史身份及其对现实制度的依靠,而依然存续的体制内的生活样式的强烈反差,让他们积蓄着相对剥夺感。在这种条件下,置信访人的现实窘困于不顾,一定要通过迂回久等的立法程序,然后体现司法救助的法制权威,实质是对信访制度在特定历史时期的行政救助性质缺乏了解。

  4. 老工业基地社会的行为习惯特征。除了上述几种主要类型,在 S 市的上访案件中,还有占30% 左右的“其它”类型。S 市以至 L 省的上访之所以有较大的规模和持续的强度,从一个侧面反映了长期形成的对单位制的依赖和失去单位保护以后组织成员不计时间成本的抗争。如果是温州的生意人,就会把用在上访的时间和精力用在生意上,并认为会有更大的收益。这也说明传统的工业经济组织作为一种社会生活的组织方式,在市场化的环境中仍然具有多方面的持续影响。当然,老工业基地社会并不限于东北地区,它是以单位制社会组织的过密化结构与市场环境的镶嵌性特征为基础的,它也并不是一个有关经济、技术和产业的概念,而是对一种独特的社会结构特征的认识。

  5. 信访群体有边缘扩大的趋向。随着 S 市信访功能的扩大,信访局和信访大厅的社会影响日渐扩展,信访人群也从原来的经济体制改革和城市扩张的相关类型,逐渐向其他群体类型扩散。如反映干部作风不正和违法乱纪问题、基层机构改革中的问题、环境污染问题、部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇的问题。近来,信访人群甚至扩展到和尚、尼姑,以及在岗的中小学教师等群体。信访机构日益成为公民社会参与和协调国家与社会关系,健全民主和法制,维护公民权利和倾听百姓呼声的重要渠道。

  6. 涉法、涉诉类上访增多。由于信访过程经济和时间成本较低,信访解决问题的方式和程度对上访者有更大的吸引力,使各类纠纷和不服法院判决的案件流入信访过程。这类问题多为积案,重复来信来访量大,长期滞留上访的人多,已成为当前困扰各级信访部门的主要问题之一。

  

  五、当下信访现象的基本性质和发展路径

  

  (一) 遵循单位制的演变逻辑分析信访问题

  从以理和以法上访的类型差别上看,新时期的信访形势首先与传统单位制的剧烈变动有密切的关系,然后才是城市拆迁以及农民因土地被占的上访。新形势下信访所反映的社会运转问题,主要发生于单位制的剧烈变迁时期,而 30 年来社会转型的主要事实莫过于城市生成了 60% - 70% 的在体制外的市场环境下生存的城市居住人口。这个事实既可以解释经济和社会发展的成就,又是新时期信访问题生成的缘由。在这里本文所强调的,不仅是单位制的变迁造成了上访的事实,更重要的是为了说明单位制的变迁并没有使政府部门与时俱进地改变应对上访的方式和理念。现在的问题是,现行的政治体制和社会管理体制在一定程度上仍然还与传统的运作方式相联系,对适应体制外社会的管理方式还缺乏新的自觉。

  从高端决策层面所使用的主要应对理念上看,2007 年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中把信访工作当作“党的群众工作的重要组成部分”。2008 年前后,在应对上访和群体性事件的过程中,强调了“正确认识和处理人民内部矛盾”的原则。2010 年春在较高的领导层,重提 1930 年代革命低潮时期毛泽东的《关心群众生活,注意工作方法》思想,直到 2010 年 4 月,S 市信访局挂上“中共 S 市委群众权益保障和投诉受理工作部”的牌子。显然,不论是“人民内部矛盾的”调控,还是“群众工作的思路”,都带有浓重的改革前特征。

  众所周知,人民内部矛盾学说是建国后 1950 年代的产物,群众工作是战争年代政治动员的方法。在改革开放 30 年后,人民内部矛盾的概念怎样对应另一问题——敌我矛盾的概念,在中国结束以阶级斗争为纲以后,在现实的社会结构中已失去如何定位的社会政策基础。可能是看到了这一点,也可能是应对策略的考虑,近年来官方频繁使用了人民内部矛盾的概念,以此界定上访及群体事件的性质,其良苦用心在于保护民众,防止对过激上访行为采取暴力手段,也是告诫地方官员学会新形势下政府管理的方式。但是,人民内部矛盾和敌我矛盾概念是辩证统一相互转化的,在改革开放 30 年以后重提这种理论范式,在如何相互转化的政治判断上有巨大的潜在风险。因为这种理论范畴毕竟是在 50 年前形成的,是相对僵化的社会历史条件的反映。

  “群众工作”的思路体现了执政党对传统政治资源的依赖和对执政地位的忧患意识。但是,30 年的市场化进程已使原本没有分化的“群众”分化成了不同的“群众”,信访工作中的“群众”几乎是“弱势群体”、“底层”、“低收入者”的代名词。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人文杂志》2011.6
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