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孟涛:中国非常法律的形成、现状与未来

更新时间:2012-01-16 10:58:23
作者: 孟涛  

  

  摘要: 中国非常法律的形成,是为了应对紧急事件。这类法律由法律法规、应急预案和军事法规等组成,规定了战争状态、紧急状态和应急状态三种非常状态,致力于建构专业化大分工基础上的综合统一体制。在实践中,应急预案取代了法律法规,成为紧急事件治理的基本规范依据;政府和武装力量处于主导地位。中国非常法律基于必要而形成,其适用具有临时性,主要内容具有授权性和预防性。非常法律未来发展的主要目标是:与中国特色社会主义法律体系衔接,制定紧急状态下的基本法,完善非常法律的各项具体机制。

  

  关键词: 非常状态 综合治理 执行主导 预防性法律

  

  法律史上有一个著名命题:“紧急状态无法律”(necessitas legem non habet)。该命题诞生于公元12世纪,由教会法学家格拉提安(Gratian)在其著作《教令集》(Decretum)中首先提出。①每当战争、严重内乱、重大灾害和急性传染病等“紧急事件”发生时,这一命题似乎总是得以验证,“紧急事件”是指一种突然发生的、紧迫的,通常难以预见但又需要立即应对的、具有破坏性的事物或情形,②它造成了各种似乎成为法律调整禁区的“紧急状态”。紧急事件对于人类社会的影响至深至巨。如果法律无法充分调控紧急事件,“法治国家”的生存将成为严重问题。一些国家试图以法律规训紧急事件。近代以来,法国、英国、美国等国家,通过宪法、围困状态(état de siége)类法律、戒严类法律(martial law)、非常类法律(emergency law)等,成功地经受了一些重特大紧急事件的冲击,捍卫了“法治国家”的本质。③可见,调控紧急事件的“非常法律”是能够成立的。这类法律构成了各国法律体系中极其必要而特殊的一类,对于“法治国家”的实现和维持有着至关重要的意义。

  中国正在努力建设社会主义法治国家,而实现“依法治国”方略的前提,是形成一个完善的中国特色社会主义法律体系。但就在该体系形成期间,我国发生了长江流域特大水灾、SARS危机、松花江流域特大水体污染、南方特大雪灾、拉萨三一四事件、汶川大地震、新疆七五事件等众多的紧急事件。在这些紧急事件尤其是SARS危机的冲击下,以《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》等为代表的新的规范性文件大量产生,并且发展速度惊人。以应急预案为例,其制定工作始于2003年末,2010年其总量就高达240多万件。④中国各类紧急事件的治理,逐渐有了规范依据。尤其值得注意的是,240多万件应急预案的内容结构有着惊人的一致性,都由预防预警、应急处置和恢复重建等机制组成;这些内容结构与《传染病防治法》、《防震减灾法》、《突发事件应对法》等法律的内容结构也有着高度的一致性——这与中国特色社会主义法律体系内部各个法律部门之间差异极大的内容结构形成了鲜明对比。当灾害、灾难等突发事件袭来时,这些应急预案在实践中得到了广泛运用,中国政府、武装力量和受影响的公民个体的行为方式发生了明显变化,各种以救助和强制等形式表现出来的干预措施被大量采用,国家与社会的关系在一定的范围和程度上发生了显著的改变。所有这些似乎显示,一种异于常态法律体系的、应对紧急事件的“非常法律”,已在中国扎根、形成。

  这样一种崭新的、调控紧急事件的“非常法律”,引发了各种问题:近年来中国立法的目标是构建中国特色社会主义法律体系,而在法律体系中并没有专门调整紧急事件的“非常法律”部门或子部门,那么中国采取什么规范形式应对、调整紧急事件?或者说中国的“非常法律”是如何形成的?调整紧急事件的规范性文件多种多样,包括各种法律和应急预案等,这些不同形式的规范之间有没有形成内在的体系结构?紧急事件具有突发性、难以预测性和破坏性,非常法律采取什么方法予以应对?在各类紧急事件造成的非常状态下,各种非常法律规范的实际适用情况如何?这种特殊的法律,具有什么特征?中国非常法律是否也因为中国特色社会主义法律体系的形成而全部形成?总之,中国非常法律的形成、现状和未来的问题,是本文研究的基本问题。对这些问题,法学界已经出现了一些相关研究。有些学者将中国调整紧急事件的法律法规等规范性文件概括为“紧急状态法律体系”、“突发事件法律体系”或“应急法律体系”,认为中国通过制定各种法律法规和应急预案等方式应对各类紧急事件。⑤“紧急状态法律体系”由战争状态法、紧急状态法、戒严法、灾害应急法四类法律构成;⑥“突发事件法律体系”由战争状态法、一般紧急状态法、恐怖性突发事件法、骚乱性突发事件法、事故性突发事件法、灾害性突发事件法构成;⑦“应急法律体系”由紧急状态法体系和一般危机管理法体系构成,⑧或者由战争状态、紧急状态、动员、行政应急法律制度构成。⑨中国非常法律所建构的制度,一般认为包括预测预警制度、应急指挥制度、应急处置与救援制度、恢复重建制度等。关于非常状态下法律的适用问题,有研究指出《突发事件应对法》和其他应急法律存在着“实施不能”的问题;⑩而应急预案虽在南方雪灾等实践中发挥了重要作用,但也存在着可操作性有待提高等问题。(11)中国非常法律的基本特征问题尚未得到充分的关注,受到关注的是“公共应急法制”的特征——由于这一研究没有建立在分析中国的相关规范和实践的基础上,因而称不上是中国非常法律的特征。(12)至于中国非常法律是否形成的问题,最新一些研究认为中国非常法律还存在很多缺陷,应该制定紧急状态法等基本法律,完善对外国人及其财产的应急法律制度,完善行政应急状态开始与结束的形式标准,完善对社会危险预警级别的划分标准等。(13)

  以上这些研究,在一定程度上回应了上述问题。但是,这些回应还存在着缺陷和有待商榷之处。中国非常法律的形成问题并未得到理论研究的足够重视,这直接影响了对其体系结构、基本特征等后续问题的深入研究。目前已有的中国非常法律的体系观点,要么过于理论化、脱离我国的成文法规范,要么过于拘泥法律的字面规范。预警制度、应急处置制度、恢复重建制度仅仅是非常法律的某一具体制度或某一部门。由于紧急事件造成的非常状态是另一种社会状态,涉及某一社会领域的整体性变化,因此对于非常法律所建构的制度的研究,首先应该关注宏观性的体制,而不是某个具体的机制。目前的研究基本关注具体的“机制”,忽略对于“体制”的研究。关于中国非常法律的实践适用问题的研究,已经出现了一些调研报告,但总体而言很有限。最后,关于中国非常法律未来发展的研究和建议,有些显得比较随意、缺乏理论分析。迄今为止,针对中国非常法律的研究,主要是一种部门法学的规范研究方式。规范研究仅限于考察规范自身的含义和内容,对于规范的实践运行和外部关系缺乏足够分析。

  对于非常法律,仅有规范研究是不够的。非常法律是针对常态法律的,其调整的对象、建构的制度、采取的措施等均存在特殊之处。只有采取将两种法律相比较的研究方式,中国非常法律的各种问题才能得到充分的关注和回应。除了《国防动员法》、《突发事件应对法》、《戒严法》、《破坏性地震应急条例》等少数调整紧急事件的法律法规外,中国特色社会主义法律体系的其他组成部分,例如民事法律、诉讼法律等,大都属于常态下的法律。本文将采取比较研究的方式,探讨上述围绕着“中国非常法律的形成、现状与未来”的各种问题。需说明的是,本文将中国调控、治理紧急事件的各种法律、法规等规范性文件统一称为“非常法律”,而不是沿用“紧急状态法律”、“突发事件法律”、“应急法律”等称呼。理由在于,在我国,紧急状态法、突发事件法和应急法律的称呼无法涵盖战争类法律,只属于调控紧急事件的法律体系的一部分。

  

  一、中国非常法律的形成

  

  中国非常法律的形成,在2003年SARS危机发生之前沿袭了常态法律的形成方式:全国人大及其常委会承担主要立法职责。战争、内乱等自古以来就是公认的紧急事件,因此最先被纳入法律调控。新中国成立后,非常法律最初是以“入宪”的形式得到体现:1954年宪法关于武装力量、全国人大及其常委会、国家主席和国务院职权的规定,就包含了战争的决断权力和治理机构;1982年宪法延续了这种规定。改革开放以后,自然灾害、传染病、核事故等传统的和新兴的紧急事件逐渐被纳入法律调控的范围,全国人大及其常委会制定和通过了《传染病防治法》、《防震减灾法》、《戒严法》、《国防法》、《安全生产法》等基础性的非常法律。2003年SARS病毒的袭击,从根本上暴露了我国应对紧急事件的规范和体制上的严重缺陷。危机过后,最高决策层决定全面建设国家应急体制。全国人大及其常委会继续以修改宪法、(14)颁行《突发事件应对法》和《国防动员法》等基本非常法律,以及修改《传染病防治法》和《防震减灾法》等方式推动中国非常法律的形成。但是与此同时,以国务院为首的各级政府也成为推动中国非常法律形成的另一主要力量。2003年10月14日,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力”,将“应急体制”的建设任务赋予了政府。11月,国务院办公厅成立了以时任国务院秘书长华建敏为组长的应急预案工作小组,承担我国突发公共事件应急预案的编制工作,以及应急体制、机制和法制的建设工作,以这种“一案三制”的方式全面推进我国的国家应急体制建设。

  政府对于中国非常法律形成的推动,主要表现在两个方面:建立应急预案体系和应急管理法律法规体系。作为一种规范形式,应急预案最初主要运用于安全生产领域。安全生产是事故灾难的多发领域,在20世纪90年代就出现了《国家核应急计划》(2004年更名为《国家核应急预案》)等规范治理模式。SARS危机过后,应急预案作为一种在安全生产领域较为成熟的规范方式,被推广用来治理所有的突发公共事件。2004年,国务院办公厅先后印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》,对编制应急预案的指导思想、工作原则、内容要素、进度要求等做了规定。(15)各地区、各部门也按照国务院的统一部署开展工作。2006年和2007年,国务院先后发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》,要求所有街道、社区、乡镇、村庄和各类企事业单位都要编制应急预案。在国务院的大力推动下,应急预案的形成速度极为惊人:2004年,国务院组织制定了106件国家级应急预案;2005年各个单位又制定了971件国家部门预案、158件中央企业预案和23000件地方预案;(16)2006年底,应急预案总数达135万件;2010年,总数高达240多万件。覆盖全国的、“横向到边、纵向到底”的应急预案体系基本形成。在应急预案体系迅速形成的同时,国务院还构建了一个“应急管理法律法规体系”。这一构建任务由《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发[2006]24号)提出,其构建方式是将表面上似乎不相干的法律法规——例如,《防震减灾法》、《军队参加抢险救灾条例》、《传染病防治法》、《价格法》等,根据其规范对象,分别纳入“自然灾害类”、“事故灾难类”、“公共卫生事件类”、“社会安全事件类”四个规范体系中。值得注意的是,在中国特色社会主义法律体系的“行政法”中,并不存在“应急管理法律法规体系”这一子部门。(17)

  大量应急预案的出现,导致了一个重大难题:它应不应该属于中国非常法律的组成部分?除此之外,作为应对战争和其他紧急事件的国家机构,中央军委也制定了一些调整紧急事件的军事法规。但是,应急预案和军事法规均不属于中国法律体系的组成部分。对于中国非常法律而言,除了“应急管理法律法规”以外,应急预案和调整紧急事件的军事法规是否属于“非常法律”?非常法律的形式和组成不同于常态下的法律体系。由于很多紧急事件无法预测、无法准确把握,治理主体不得不享有广泛的裁量权,采取多种规范形式灵活应对。例如,2004年英国《国内突发事件法》赋予治理者选择制定各种法律、法规或规章的紧急权力;加拿大现行的《危机管理法》也有类似授权。在我国,正是政府及政府部门制定的应急预案建构了国家的应急体制,预案的地位甚至优先于法律,在实践中发挥着有力的规范作用,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:《中国社会科学》2011年第2期
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