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张勇:转型国家的宪制选择与民主巩固

更新时间:2012-01-12 19:21:01
作者: 张勇  

  

  【摘要】伴随着第三波民主化浪潮的展开以及原苏联东欧地区的政治转型,许多学者基于以往的历史经验开始关注转型国家的民主巩固问题。以Linz 为代表的学者首先提出了宪制选择与民主巩固的话题,认为议会制更加有利于民主巩固,而总统制则是导致许多国家民主崩溃的制度根源。其他一些学者则对此持异议,认为与特定的制度安排相结合,总统制也能够实现民主巩固。还有一些学者则提出了总统制与议会制之外的第三方选择,即混合制。伴随着学术探讨的深入,许多学者也开始强调民主巩固的制度外因素,包括经济发展水平、政治文化、国家规模、地理位置、历史政治遗产等。民主巩固的因素是多方面的,面对着不可选择的外部因素,政治行动者更应该发挥能动性,建构一套更加有利于民主巩固的制度体系。

  【关键词】总统制;议会制;混合制;民主转型;民主巩固

  

  自20 世纪70 年代末期开始,亨廷顿所称的第三波民主化浪潮逐渐展开,南欧、拉美、非洲、东亚等地区的专制与威权政体纷纷发生转型,由此诞生了许多新生的自由民主国家。这些国家的民主制度,有一些经过几十年的运转而逐渐巩固下来,例如希腊、葡萄牙、西班牙、韩国等;而另一些则一直处于动荡之中,甚至发生民主崩溃而重新返回威权政体,例如泰国、伊朗、尼加拉瓜等。20 世纪80 年代末90 年代初,苏联东欧政治经济发生根本性变动,大批斯大林式共产主义国家转向西方的资本主义民主体制。这是20 世纪最为重大的世界性政治事件之一,不仅对世界政治格局变动造成极大影响,而且急剧震撼着学者们的思维头脑。许多西方的政治学家鉴于以往的历史事实,以一种长远的眼光看待这些国家的政治转向,开始思考这些国家民主巩固的前景,反思和总结以往民主转型失败与民主巩固的教训与经验。以Juan J . Linz 为代表的一批学者从政治制度的角度来总结转型国家民主巩固的经验与民主崩溃的教训,考察不同宪制形式(总统制、议会制、混合制) 的选择与民主巩固的关系,并促成了一场关于宪制形式与民主巩固的学术争论。实际上,这场学术争论到今天仍在继续,关于宪制形式与民主巩固的话题并未结束。

  对这样一个宏大主题的学术争论,按照学术观点的不同,大致可以分为两个阵营:以Linz 等为代表的一些学者认为,不同宪制形式(总统制、议会制、混合制) 的内在制度特征使得它们在民主巩固方面表现差异,民主转型之后不同宪制形式的选择决定了民主巩固的不同结果。而另一些学者则驳斥了宪制形式与民主巩固的关联,他们认为,转型国家民主崩溃的原因并不在于总统制和议会制、混合制的制度差异,而在于这些国家的社会条件与经济条件不足以维持稳定的民主制度,跟宪政体制的选择无关。这显然是两种关于制度的内源型与外源型看法。而在这两个学术阵营的内部,又有不同的学术观点。在内源型观点阵营内部,围绕着宪制形式,以Linz 为代表的一些学者认为总统制不利于民主的巩固,容易导致社会与政治动荡,而议会制则有助于民主的巩固;以DonaldL. Horowitz 为代表的学者则为总统制辩护,认为总统制框架与适当的制度安排相结合,同样能够实现民主的巩固,不适当地采用议会制也会导致民主崩溃,相关配套制度的选择尤其重要;以Giovanni Sartori 为代表的学者则扬弃总统制与议会制的优点与不足,提出在纯粹总统制与纯粹议会制之外,采取某种混合体制来保障民主的巩固与稳定。而在外源型观点阵营内部,围绕着民主巩固的影响因素,则又有经济发展水平、政治文化、国家规模、地理位置等侧重点的不同,最近的观点则是强调历史政治遗产的后续影响,即认为总统制与议会制民主巩固差异的根本原因在于它们不同的前民主政治遗产,而不是宪制形式的制度差异。毫无疑问,民主巩固这样一个宏大主题,它的影响因素绝不是单一的,而这场关于宪制形式与民主巩固的学术争论,对于我们开阔研究视野起到了很好的作用。

  

  总统制、议会制与混合制

  

  按照现代西方政治学的划分标准,宪政体制有三种基本形式,即总统制、议会制,以及综合了这两种体制某些要素的混合制。每个自由民主国家的宪政体制虽然各有特色,但其基本要素都可以归结到这三种形式。这三种形式在制度安排上存在明显差异,在政治过程中也有很大不同。

  议会制是英国在长期的民主化过程中逐渐形成的一种政府形式,议会主权成为许多国家民主革命的目标之一。它的基本特征是: (1) 议会是唯一的合法性机构,它由选民选举产生的议员组成; (2) 而政府的组成由议会决定,其权威完全依赖于议会的授权; (3) 当议会通过对政府的不信任案时,政府就要辞职,或者解散议会重新选举,由新议会决定政府的去留; (4) 政府的行政权实施基本服从于议会的立法权; (5) 议会制的国家元首不兼任政府首脑,不直接掌握行政大权,而且也很难与首相或总理竞争行政权。

  总统制于18 世纪末由美国率先垂范,后被拉丁美洲和其它地区的许多国家所效仿,它的基本特征是: (1) 总统作为国家元首,同时兼任政府首脑,掌握行政大权; (2) 议会与总统分别由选民直接或间接选举产生,总统的权威直接来源于选民授权,而与议会无关; (3) 议会虽然对总统有弹劾之权,但很少使用或很少成功使用; (4) 议会的立法权实施与总统的行政权实施在一定程度上相互制约。而混合制则以戴高乐所建立的法兰西第五共和国为代表,它的基本特征是: (1) 总统与总理同时存在,总统是国家元首,总理是政府首脑; (2) 总统与总理都具有相应的统治权力,总统不仅是象征性角色,而且是具有实权的政治领袖; (3) 总统由选民直接或间接选举产生,不依赖议会任命;总理由总统任命,但需要议会的信任与支持; (4) 总统可以解散议会重新选举,但需要总理同意与支持; (5) 总统拥有紧急状态权力与全民公决权力,这使其可以越过议会进行统治。

  那么,面对这些不同形式的宪政体制,新生的民主国家应该选择哪一类型呢? 换言之,哪一种宪政体制更加有利于民主的巩固呢?

  

  观点之一:议会制推动民主巩固,总统制破坏民主巩固

  

  自1990 年开始,Juan J .Linz 发表了一系列文章探讨宪制形式与民主巩固的关系, 并引发了关于总统制与议会制何者更有利于民主巩固的大讨论。Linz 认为总统制不利于民主的巩固,而议会制更能有效地化解民主政治的体制性危机,保持民主政治的持续存在;那些政治稳定的民主国家,绝大多数都采取了议会制的宪制形式;“这一结论尤其适用于具有深刻政治分歧和众多政党的国家”。这一观点既引起了一些争议,也被许多学者所认同,成为这一场学术争论的主流观点。

  Linz 认为,总统制之所以不利于民主巩固,原因在于其内部的制度安排,其中最核心的有两个,即总统由单独选举产生以及总统的固定任期。所谓单独选举产生,是指总统的选举与议会的选举互不干涉,各自单独进行,总统与议会都由选民直接或间接选举产生,它们因此而具有各自独立的合法性来源,或称为双重民主合法性(dualdemocratic legitimacy) 。所谓任期固定,是指总统的任职期限一般在宪法中都有明确规定,任职结束后由新选举产生的总统继任。一般而言,总统制下的总统任职具有高度的稳定性,对总统的弹劾机制很少能够成功发挥效力,总统一般都能完成任期,这又被称作总统的任职刚性( rigidity) 。许多学者认为,在实行了总统制的转型国家,正是这两个制度安排造成了政治过程中的严重后果,导致了民主政治的不稳定与社会动荡。这些严重后果大致可以划分为以下几个:

  第一,总统单独选举造成的零和博弈与社会分裂。总统由选民单独选举产生,获胜者即可掌握行政大权,而不必须考虑其余政治力量的态度,这使民主政治成为一种零和博弈与胜者通取。总统将自己视为人民意志的唯一代表,将反对者视为狭隘利益的代表,甚至对反对者施以政治压制,反对者则只能以失败者的身份游离于行政权力之外。总统的任职刚性使得这一情形更加强化,胜败二分的局面延续至整个总统任期而很难改变。总统制的胜者通取与零和博弈不可避免地造成政治与社会分裂,总统与反对党之间、总统的支持者与反对者之间很可能造成激烈的政治冲突,甚至形成社会的极化分裂,威胁到民主体制本身的存在。而且,“总统制缺少一个君主或‘共和国总统’来作为一个象征性的调节力量,这使得这一体制缺乏弹性和缺少限制权力的一种手段。”特别是在一个面临严峻的民主巩固任务、并且存在极化多党体制的转型国家,边缘性极端主义政党的政治影响力会因此而被放大许多,极易造成社会的极化分裂。

  第二,双重合法性引发的政治僵局。在总统制国家,由于总统与议会相互独立,并且具有一定的相互制约权力,两者在某些议题上一旦持有不同意见,很可能演化为两者之间的政治僵局。这种情况尤其发生于总统职位与议会分别由两个政党掌握的情形之下。面对总统与议会之间的政治僵局,宪法提供的解决程序往往过于复杂或者流于教条主义,在实践中难以发挥效用。一旦政治僵局演化为政治争端,双方就有可能诉诸于人民合法性。但是,由于总统与议会都有独立的合法性来源,“没有民主原则来解决行政机关与立法机关之间关于谁是人民意志真正代表的争执。”特别是对于刚刚实现民主转型的国家而言,民主体制尚未巩固,这一政治争端很可能要通过基于社会分裂的暴力冲突来解决。在一些地区发展失衡的发展中国家,议会与总统往往相互指责为寡头和地方贵族利益代表,机构之间的争执就有可能演化为意识形态的争论以至爆炸性的社会或政治斗争。

  第三,行政权的任职刚性及对政治分裂的强化。由于总统任期固定,具有刚性,不能根据政治、社会和经济变动而改变任职人选,因而其统治过程很难根据现实情况的变动而做出灵活调整。“体制转型与巩固过程中的不确定性,使得总统制远比议会制问题多多,因为议会制可以对变化的环境做出灵活回应。”一旦围绕着现任总统的任职产生分歧,总统的支持者与反对者很容易产生冲突,进而造成政治与社会的分裂。当这种敌对的情绪再也难以和平方式弥合时,军队的政治性介入也是很有可能的。议会制下的政府危机在总统制下则可能演化为完全的体制危机,由此引发的社会分裂与冲突也很难抚平。

  第四,任期任次限制的政治后果。总统制国家一般都要对总统的任职时间和任职次数加以明确规定,但这种任期任次的规定也限制了总统实现竞选承诺的能力,特别是就那些在短期内难以完成的社会变革计划而言。为了在有限任期内兑现竞选承诺或者实现自己的计划,总统往往会力推某些不成熟的政策,不顾反对派的异议而草率执行。这不仅可能造成国家财政资金的挥霍,而且可能造成国家的政治、社会分裂。一些雄心勃勃的总统还会以政策连续性的名义,试图修改宪法对总统任期任次的限制。

  与以上总统制的弊端相比,议会制则很少出现这种情形,原因在于议会制内在的制度安排,即行政权产生于议会多数。首先,议会制更多体现为政治合作而不是零和博弈。议会制下的政府依赖于议会的信任和多数支持,为了建立一种稳定一致的绝对多数,议会制不可避免地具有协合式民主( consociational democracy) 的特色。因此,政府与反对派之间、执政党与在野党之间非常注重政治的协商与权力的共享。反对党或反对派怀有一种分享权力的期望和预期,因而基本不对体制本身造成危害,能够保证民主体制本身的稳定。

  其次,议会制也没有总统制的双重合法性与政府任职刚性问题。政府内阁的合法性来自于议会,议会中政治力量对比的变化可以使得政府随时更替。议会制虽然表面上看,政府更迭频繁,但是这种灵活性却有助于防止政府危机演化为宪制危机。而且,在许多情况下,尽管政府更迭频繁,但是执政党与执政联盟、主要阁员往往能够保持稳定性。

  再次,议会制也不会出现任期任次限制所带来的不良后果。议会制具有变更政府的灵活性,因此对政府首脑的任期和任次限制并不太敏感,首相P总理往往可以多次执政。政府首脑也不会过于贪恋权位,因为其本人、其政党或执政联盟都有再次进入行政权力的机会。

  总体来看,以Linz 为代表的总统制反对者认为:总统制缺乏一种政治联合的制度动力,而内含着走向政治分裂的制度逻辑。用Arend Lijphart 的术语来讲,总统制容易导向多数民主,而缺乏一种共识民主的基础。“尽管权力分立在某种程度上有助于共识民主的形成,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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