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汪阳红:完善有利于区域协调发展的财政体制

更新时间:2011-12-16 10:04:25
作者: 汪阳红  

  

  自1994年我国实施分税制改革以来,对政府间支出责任划分、收入划分和转移支付进行了不断的完善,但从发展的要求看,与促进区域协调发展、构建合理的空间开发秩序的要求还有较大差距,需要从制度上加快完善改革步伐,为建立合理的区域经济关系,发挥各地区发展的积极性提供基本制度保障。

  

  财政体制不合理对区域协调发展的影响

  

  事权与支出责任划分模糊制约了地方提供公共服务的积极性区域协调发展的主要内涵之一就是要为不同地区间提供均等化的基本公共服务,但现实情况是中央与地方在基本公共服务领域的支出责任划分仍很模糊。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任”。由于缺乏具体详细的划分方案,特别是在教育、医疗卫生、社会保障、住房、公共文化等基本公共服务领域划分界限不清,造成地方推卸责任,追求短期利益最大化,忽视为本地居民提供基本的公共服务。而该由中央提供的公共服务,却不能满足现实发展的迫切需要,如有利于促进人口流动的社会保障责任,因为没有形成全国统一的管理机制,直接制约了劳动力的跨区域流动,造成人口与产业布局的不匹配、城镇化滞后于工业化。

  收入划分不完善不利于促进区域可持续发展从促进区域协调发展的要求看,不管是何种收入划分方案,其基本出发点应该是有利于调动地方经济社会运行的积极性,克服短期行为,从促进区域可持续发展的角度,在经济增长的同时能够为地方居民提供优良的生活和服务环境。从当前的收入划分原则看,除了政绩考核、省以下分税制不健全等因素外,现有的收入划分办法更多地关注了中央税、共享税,而对地方税关注不够,因此造成地区经济发展中普遍存在的“土地财政”,关注房地产业,忽视资源保护等问题。当前地方收入主要依赖地方基本独享的营业税。与增值税不同,营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收,其中建筑业又是营业税的第一大户。因此,地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上,大规模城市建设的财税驱动力由此产生,这种状况在2002年将所得税纳入分享范围后,加强了地方政府对营业税的倚重,土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨。

  均衡性转移支付与基本公共服务均等化要求仍存在较大差距从财政转移支付规模来看,虽然均衡性转移支付规模有所扩大,但尚不能满足地方的需要。据有关专家研究,均衡性转移支付对地方标准收支缺口的满足程度仅为72%,享受均衡性转移支付的地区存在财力与其承担的事权不匹配的问题。从地区比较看,虽然各地区人均财政支出水平差距有所缩小,但仍存在较大差距,尤其是中部地区与东部地区的差距更大。专项转移规模过大且转移资金分配和管理不规范、不透明,主观随意性很大,尤其是要求地方配套,产生的结果就是发达地区有能力提供全部配套资金,而欠发达地区很难做到,最终大量专项转移支付资金流向了发达地区而非贫困地区。一些落后省份三分之二的财政支出来自转移支付,其中又有三分之二来自专项转移支付,形成了对专项转移支付的严重依赖,削弱了自身发展的主动性和协调性。

  税源与税收不对等不利于建立区域之间正常的市场竞争秩序 分税制设计在理论上和实践上都存在一个重大缺陷,即平行的地方政府之间没有坚持税源和税收一致性原则:现行的税制要求企业在注册地交税,而不是按照税源地交税,导致税收体制运行产生了一种现象,即一个地区的税源所形成的税收,被另一地区征收了。这种矛盾使得我国各地区的财政收入差距非正常地扩大。经专家研究,全国大概92%的税收都不同程度地存在着税收与税源不一致的问题。如西气东输工程中,天然气从新疆运到上海,途经几千公里、十几个省份,其中的营业税、所有运费形成的税收、所得税等税收中,60%上交给中央,其余40%全部上交上海市。沿途十几个省份要为西气东输工程征用土地、维持治安、提供电力、提供服务,耗费大量的人力、财力、物力,但是这些省份却拿不到西气东输工程的一分钱税收。由于税源与税收不对等,不同地区之间形成了不合理的竞争关系,地方政府支持当地经济贡献大的企业,而对贡献小的企业不关注,对建立正常的市场竞争秩序造成不利影响。


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