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胡锦光:社会管理创新不能游离于法律框架之外

更新时间:2011-11-29 11:27:30
作者: 胡锦光  

  

  改革开放30多年来,我国社会发生了巨大的变化发展,有学者甚至将我国社会的变化发展称之为发生了“社会转型”。因此,以传统的理念、思维、体制、方法去管理当今社会,显然是不合适的。在此背景下,2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中,社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。2011年2月19日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就社会管理创新发表了重要讲话,提出了八个方面的要求。同时,全国人大常委会吴邦国委员长代表国家向世界郑重宣布,具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。一方面,基于我国社会的变化发展需要进行社会管理创新,另一方面,中国特色的社会主义法律体系已经形成,那么,社会管理创新与严格依法办事之间的关系问题,就是在进行社会管理创新时必须首先需要解决的一个基本前提问题。

  

  改革开放初期实行的是突破法律的改革

  

  创新或者改革可以在两种意义上进行:一是突破法律的创新或者改革;二是在法律范围内的创新或者改革。在我国改革开放初期,比较流行的口号是:“见到绿灯赶紧跑、见到黄灯使劲跑、见到红灯绕着跑”;要“大胆地创、大胆地试、大胆地干”。安徽率先实行的农村家庭土地联产承包责任制、深圳和上海率先进行的国有土地使用权有偿转让、深圳等经济特区的建立及所实行的一系列特殊政策等,都是没有法律依据或者是突破当时政策的改革举措。这一阶段改革措施的特点,主要是突破当时的法律或者政策。因此,当时曾经引发改革与法律的关系的激烈争论。也因为突破法律或者政策的改革给我国社会带来了巨大的活力,促进了我国社会的变化发展,改革可以突破法律或者政策的界限的观点一度占据了主流地位,出现了“良性违宪”与“恶性违宪”、“良性违法”与“恶性违法”的理论争论。换言之,如果宪法和法律的规定阻碍了社会发展,改革措施违反了这样的规定即属于“良性违宪”或者“良性违法”,是值得肯定的;如果宪法和法律的规定符合社会发展,改革措施违反了这样的规定即属于“恶性违宪”或者“恶性违法”,是应当否定的。这一理论的基本根据是,法律或者政策属于上层建筑,是第二位的,而社会实际是第一位的,法律或者政策只有符合社会实际,才能起到调整社会关系的作用,否则就会阻碍社会发展。在一定意义上,这一理论为当时突破法律或者政策的改革提供了正当性法理依据。

  在承认良性违宪或者良性违法的理论之下,必须解决改革中“良性”举措的判断标准问题。关于“良性”举措的判断标准,分为三个阶段:一、1978年底提出了“实践是检验真理的唯一标准”,即实践标准。二、随着改革开放实践的深入开展,进一步把实践标准具体化,提出了“生产力标准”。1978年以后,由农村基层干部和群众创造的联产承包责任制,就是对过去适合农业生产力发展水平的农业生产关系的恢复和发展。正是在这个背景下,邓小平先后指出:“对实现四个现代化是有利还是有害,应当成为衡量一切工作的最根本的是非标准。”“社会主义经济政策对不对,归根到底要看生产力是否发展,人民收入是否增加。这是压倒一切的标准。”“各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义,都要以是否有助于人民的富裕幸福,是否有助于国家的兴旺发达,作为衡量做得对或不对的标准。”三、“三个有利于”标准。即改革举措是否有利于发展社会主义社会生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平。南方谈话就是邓小平“三个有利于”判断标准提出的载体。

  

  突破法律改革的原因及代价

  

  考察改革或创新与法律的关系不能离开我国当时的社会背景。首先,在改革开放初期,我国的法律还处于恢复时期,在这一时期,由全国人大及其常委会制定的法律还非常少,严格意义上说,我国的法律制度是伴随着改革开放逐步完善起来的。当时真正起作用的是法律位阶比较低的、由各行政机关自己制定的规范性文件,其中主要是政策,亦即俗称的“红头文件”。在许多领域,国家并未能够及时制定法律。因此,当时的提法是治理国家主要依靠政策同时也依靠法律。其次,当时的法律特别是政策主要是计划经济时代的产物,是适应计划经济体制需要的,而改革开放的主要目标是突破计划经济体制的束缚。第三,当时的法律或者政策在理念上比较落后。其落后性主要表现在:一、国家应当包办所有的社会事务,个人和社会都应当纳入国家事务之中;二、国家处理社会事务主要是对社会进行管理,同时诸多管理措施是从便于管理者管制社会出发而非从提供社会服务出发;三、当时的法律或者政策的基本功能也在于维持社会秩序,但维持社会秩序的基本方法是通过以户籍为依据,维护城乡二元结构、城乡居民之间不进行流动来达到的。

  从一般意义上看,突破法律的改革或者创新是一种不尊重法律规则、不尊重现有法律秩序的思维的产物。任何社会都必须有秩序,而秩序的形成和维持都必须依据规则。无视既有的规则和秩序而恣意作为,是一种革命的行为。在这一意义上,正如邓小平所说,“改革就是一场革命”。革命的前提必须是既有的规则和秩序完全不适应社会的需要,无法满足社会发展变化的需求,这些规则和秩序实际上已经成为阻碍社会发展的羁绊。改革开放初期的我国,应当属于这种情形。

  毋庸置疑,突破法律的改革的社会代价是巨大的:一、冲击社会成员的规则意识。无视既有的规则,也就难以培养其尊重规则特别是法律规则的意识,规则的权威性和尊严必然需要通过长期的过程才能树立起来。二、改革的成果缺乏保障。改革是在没有规则依据的前提下进行的,也就缺乏既有规则的保障,即使在改革之后制定规则保障改革成果,但在人们的观念中,这一规则仍然是可以突破的,导致改革成果无法得到有效保障。

  

  中国特色社会主义法律体系确保改革发展有法可依

  

  如前所述,伴随着改革开放的深入,我国的法律制度逐步完善起来,至2010年底,具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。这一法律体系是以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成。到目前,包括现行宪法在内,全国人大及其常委会制定现行有效法律239件,国务院制定行政法规690多件,地方人大及其常委会制定地方性法规8600多件。中国特色社会主义法律体系的形成,标志着我国整体上实现了有法可依,体现了各项制度的成熟。

  法律是制度载体,形成法律体系是人类法治文明和立法进步的重要标志,是一个国家各项制度成熟的根本体现。我国是一个成文法国家,中国特色社会主义法律体系汇集了多个法律部门的法律,以及法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范,涵盖了经济、政治、文化和社会的方方面面,是各方面法律主体在经济社会生活中实现依法活动的制度保障,从而保证了各项经济社会活动能够依法进行。宪法、宪法相关法确立了国家政治制度、基本经济制度、国家机关组织制度、司法制度等,保障了我国的社会主义性质和人民主权。各部门法确立了各自法律领域的相关制度,保障了政府依法行政、市场经济顺利发展,维护了公民权利、社会秩序和社会公共利益。这些通过立法程序确立的制度统筹兼顾了社会各方的利益,为社会各个领域的行为提供了法律依据,使国家各项制度走向成熟有序。

  

  中国特色社会主义法律体系适应我国改革开放和现代化建设的需要

  

  在做到有法可依的基础上,更为重要的是,经过改革开放过程中的不断反思,与我国社会发展进步同步,在国家治理的认识上取得了巨大飞跃,并且把这种认识体现在社会主义法律体系之中。

  第一,确立了依法治国的理念和方略。“文化大革命”结束后,我国曾就人治与法制孰优孰劣的问题进行过激烈的争论,确立了加强社会主义法制建设的目标。其后,又就应当建设的是“社会主义法制”还是“社会主义法治”的问题进行了争论,最终于1999年在宪法修正案中确立了“建设社会主义法治国家”的目标。法治与法制虽一字之差,但在内涵上相去甚远。法制所强调的是法律制度,而法治不仅强调要有法律制度,而且宪法和法律要处于至上的地位,一切国家权力及掌握国家权力的国家机关和工作人员都在宪法和法律之下,都必须服从宪法和法律,一切社会主体都必须以宪法和法律为自己的行为准则。换言之,全社会都必须尊重宪法和法律的权威、维护以宪法和法律为依据而形成的统一秩序,任何人都不具有超越宪法和法律的特权,任何违反宪法和法律的行为都必须予以追究。

  第二,确立了人权保障的理念。改革开放初期,我们还停留在“人权是资产阶级的专利、是资产阶级欺骗人民群众的工具”的认识,因而对人权持排斥态度。实际上,社会主义制度是在人类历史上特别是国家历史上最保障人权的社会制度。基于这一认识,2004年宪法修正案在“公民基本权利和义务”部分增加了“国家尊重和保障人权”条款,将国家尊重人权和国家保障人权作为国家治理的基本目标和基本理念。以宪法为依据和统帅的中国特色社会主义法律体系中,以这一基本目标和基本理念为指导而形成,并得到充分的体现。

  第三,确立了公平正义的理念。公平正义是社会主义制度的本质属性。资本主义制度虽然在形式上强调人人生而平等,但由于实行的是私有制或者以所有制为基础建立起来的国家制度,因此,在实质上是少数人对多数人的统治,是少数人的民主,无法体现公平正义和基本人权保障。社会主义制度实行的是公有制或者以公有制为基础建立起来的国家制度,因此,不仅能够做到形式上的人人平等,而且能够保证实质上的绝大多数人的公平正义和人权。因此,公平正义是社会主义的核心价值理念,是社会主义制度的优越性的最大体现和最根本体现。在我国现行法律制度上,最大限度地平衡不同利益之间的关系,保证社会公平正义的实现。

  第四,确立了国家权力监督的理念。人类的国家生活经验证明,绝对的国家权力必然导致绝对的腐败。只有对国家权力实施有效的监督,国家权力才不至于腐败,才能达到尊重人权和保障人权的国家管理目标。因此,在我国的宪法和法律上,对国家权力监督原则和制度作出了具体规定:一、将国家权力在横向国家机关之间和纵向国家机关之间进行了分工,每一个国家机关只能在宪法和法律授权的范围内行使权力,而不得超越自己的职权。二、在每一个国家机关内部,将其所掌握的国家权力进行适当的分离,使国家权力不因过分集中而导致滥用。三、上级国家机关按照职权对下级国家机关进行监督。四、专门国家机关对其他国家机关进行监督,如人民检察院对其他国家机关及其工作人员的行为是否合法实施监督,人民法院对行政机关的行政行为是否合法进行司法审查,行政监察机关对其他国家机关及其工作人员的行为是否合法进行监督等。

  

  严格依法办事,创新社会管理

  

  进而言之,我国的宪法和法律适应了我国改革开放和现代化建设的需要,具有鲜明的中国特色。它不仅是我国现阶段社会主义建设的法治经验和法治需要的结晶,更是党和人民意志的集中体现。同时,它又具有鲜明的时代特色,是在全球背景下研究和借鉴当代国际社会相关法治经验和教训的结晶。宪法和法律立足于我国社会主义初级阶段的国情和实际,不断总结改革开放和现代化建设的实践经验,确立符合我国经济社会发展实际的法律制度。正确把握和解决立法理论与实践中带有根本性、全局性、长期性和稳定性的问题,与深入实际、调查研究相结合,与分析社会生活各方面所提出的实际问题相结合,使制定出来的法律规范既符合全局和长远发展的需要,又能考虑不同地区的实际情况,切合当前的实际。将宪法和法律的内容扎根于我国改革开放和现代化建设的伟大实践,符合改革开放和社会主义现代化建设的内在需求。以宪法为例,我国现行宪法形成于改革开放之初的1982年,这部宪法是在正确的思想路线指导下修改的,因此,它的内容与我国当时的社会实际相一致。但在改革开放过程中,我国的社会实际发生了巨大的变化,为了既保持宪法的稳定性又能够使宪法与变化了的社会实际相一致,全国人大采用宪法修正案的方式对现行宪法进行了四次修改。可以说,这部宪法是与我国改革开放以后发展变化的社会实际基本相一致的。

  那么,在今天我国的法治背景下进行社会管理创新是否可以突破法律的规定,答案应当是非常明确的。只有维护体现先进理念和符合我国社会实际的宪法法律的权威,尊重依据宪法和法律所形成的社会秩序,我国的社会才能够达到长治久安、持续发展进步的目标,人民幸福安定的生活才有保障。因此,严格依法办事实际上就是最大的也是最好的社会管理创新,一切体制、机制和方法上的创新都必须在宪法和法律的框架内进行。

本文责编:jiangxl
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文章来源:《人民论坛》2011年第23期
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