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许崇德:略论香港特别行政区的政治制度

更新时间:2011-11-18 10:16:11
作者: 许崇德 (进入专栏)  

  并没有绝对的否决权。但是他可以拒绝签署,就是说,行政长官如果认为立法会通过的某个法案不符合香港特别行政区的整体利益,可以在三个月内把这个法案发回立法会,要求重议。这是行政对立法的一种制约手段。

  立法会通过的法案假若行政长官拒绝签署,并依照法定程序发回重议,而立法会经不少于全体议员2/3多数再次通过原来的法案,如果行政长官仍拒绝签署,可以解散立法会,重新组织选举。

  另外一种情况,如果立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他的重要法案,行政长官也可以解散立法会。

  为了防止立法会作出不符合香港特别行政区整体利益的决定,行政对立法的制约是必要的。但是,解散立法会这样的制约手段毕竟不能轻易为之。为了避免解散权的滥用,作出某些限制性的规定也是必要的。这些规定是:(1)先行协商,若经协商仍不能取得一致时,方可解散立法会;(2)行政长官在解散立法会前,须征询行政会议的意见;(3)行政长官在其一届任期内,只能解散立法会一次。

  其次,再考察立法对行政的制约问题。

  政府遵守法律,执行立法会制定的法律。在体制上,政府受立法的制约。

  1. 立法会听取并辩论行政长官定期所作的施政报告;有权对政府工作提出质询,政府应负责答复。

  2. 行政长官任免终审法院院长、高等法院院长,事先须经立法会同意;政府征税及公共开支,须经立法会批准。

  3. 对行政长官不签署而发回重议的法案,立法会以全体2/3多数议员再次通过原案时,行政长官必须签署(除非解散立法会)。

  4. 因两次拒绝签署法案而解散立法会,如果新选出的立法会仍以全体2/3多数通过原法案,而行政长官仍拒绝签署,则行政长官必须辞职。

  5. 立法会因拒绝通过政府提出的财政预算或其他重要法案而被解散,但重新选出的立法会仍拒绝通过原来的财政预算或其他重要法案,则行政长官必须辞职。

  6. 立法会有权依照法律规定的程序提出对行政长官的弹劾案。

  立法对行政的制约也是必要的。它有利于防止行政专横或者可能出现的政策错误,以保证政府的工作质量。

  相互制约是行政与立法之间关系的一个方面,并不是它们间的关系的全部。更重要的是在行政与立法的体制和运作中,要贯彻相互配合的精神。相互配合是指行政与立法应有沟通、合作,构筑彼此和谐、共进的关系,以求决策正确、处事高效,更好地为港人的整体利益服务。制约与配合相互补充,是辩证的统一。

  (1) 行政会议在香港特区的政治体制中是一个重要的组织。在行政会议的组成成员里,必须包含有若干名立法会议员。这从制度上看,是出于行政与立法能达到相互沟通和相互配合的目的的考虑。

  (2) 根据行政长官解散立法会的法定程序,在行使解散权之前,行政长官应征询行政会议的意见。既然行政会议成员中包含有一部分立法会议员,那末征询行政会议的意见,同时也是征询部分立法会议员的意见,从而使解散立法会这种制约手段,不纯粹形成对抗。

  (3) 法律规定,行政长官在解散立法会之前,必须先行协商,经协商仍不能取得一致意见,才可以行使解散权。解散立法会诚然是一种严厉的制约手段,但既然须先行协商,则仍然体现了相互沟通和配合的精神。

  (4) 在立法会举行会议的时候,政府应委派官员列席会议并代表政府发言,以便沟通。

  (5) 立法会的部分议员由选举委员会选举产生。而这个选举委员会也就是选举产生行政长官的选举团体。既然这部分立法会议员和行政长官由同一个选举委员会产生,就可以使他们在立法会中较多地支持行政长官的工作。

  相互制约和相互配合是在“行政主导”原则下的制约和配合。制约与配合构成矛盾的统一体。配合是主要方面,制约是次要方面。行政与立法相辅相成,既统一,又矛盾;既互相配合,又互相制约。就这样,它们在行政主导前提下,有力地推动着香港特区各项工作的顺利开展。

  

  五、香港特区政治制度展望

  

  香港特区成立迄今,时间虽然不长,但其政治制度的运作良好,工作顺利。香港社会安定,经济继续保持增长的势头。事实证明,特区的现行政治制度是适应香港的具体情况,因而是具有无限的生命力的。展望未来,前景美好。同时,既然“一国两制”史无前例,香港初建的政治制度乃新生事物,因此,客观上必然还会存在某些需要继续做好或是值得关注的事情。

  第一,香港特区的政治制度尚待进一步完善,尤其是第一届立法会必须在近期内组成。

  目前香港特别行政区立法机关尚是临时立法会。它是在全国人大1990年4月4日有关的决议所确认的“直通车”方案遭到英方破坏,而第一届立法会又不可能在1997年7月1日前选举产生的非常情况下,由全国人大香港特区筹委员会决定成立的。临时立法会顾名思义是临时性的组织。虽然在事实上临时立法会的工作很出色,但是它的存在不得超过1998年6月30日。为此,香港特区政府正在咨询群众,草拟方案,制定法律,积极筹备明年的选举。可以相信,经过民主的公正的和选民普遍参与的选举而组建的第一届立法会,必然能包容各阶层、各方面的代表性人物,全面地正确地反映广大港人的意志和利益,团结奋进,共同为香港的繁荣与稳定服务。

  第二,从香港的实际情况出发,循序渐进地发展民主,逐步创造条件,最后实现行政长官以及立法会全体议员均由普选产生的目标。

  过去香港在英国长期的殖民统治下,一切事情都由英国人作主,广大香港同胞是没有民主可言的。现在香港回归祖国,情况起了根本的变化。目前香港政治制度所体现的民主,在本质上已绝非昔日可以比拟。但香港政治发展的历史条件和原有基础决定了香港特区的民主程度起步较低。它表现为第一任行政长官由间接选举产生,即由一个400人组成的推选委员会选举产生;它也表现为第一届立法会的全体60名议员,其中只有20名议员由选民直接选举产生,而另30名议员由功能团体选举产生,另外10名由选举委员会选举产生。在这个起点上,香港特区将逐步地积极地发展民主。以行政长官的产生办法来说,第二任行政长官(每任都是5年)将由一个800人组成的选举委员会选举产生。第三任或第三任以后(2007年以后)的行政长官产生办法是否改变(例如改为直接普选行政长官),由特别行政区自行决定,报全国人大批准。

  再以立法会的产生办法来说,第二届立法会(立法会的任期除第一届为2年外,以后各届都为4年)的全体60名议员,其中由选民直接选举产生的议员将由原来的20名扩大到24名,其他仍由功能团体选举产生30名,另6名由选举委员会选举产生。第三届立法会的全体60名议员,其中由选民直接选举产生的议员将再从原来的24名扩大到30人,其余30名议员则仍由功能团体选举产生。至于第三届任满之后,产生办法是否改变(是否采取全体议员均由直接普选的办法),可由香港特别行政区自行决定。

  预计表现于行政长官及立法议员的产生方面的民主化进程,约需10年或者更多一点的时间。

  第三,政党的兴起及其对香港特区政治制度的影响作用,值得重视。

  香港在英国占领和统治下,历史上并不存在政党。进入本世纪70年代后,才逐渐出现少量群众性的政治组织。80年代,香港已有四个论政团体(后来发展成政党),推动了香港居民议政的潮流。1991年,香港第一次实行立法局由选民直接选举产生少量议员(18名),当时引发了不少政治团体介入选举,有的团体更改组成政党参与选举。及至1994~1995年港英政府按照彭定康方案举行区议会、市政局和区域市政局、立法局选举时,香港已存在40多个政党纷纷角逐三级架构的议席。以1995年组成的港英最后一届立法局为例,当时全体60名议员中有政党背景者已达45人,而无政党背景的独立人士只有15人。即使在这15名议员中,也还有不少人虽无党籍,却在政治倾向上接近某个党派。近年来,香港的一些党派已逐步在组织上、政纲上摆脱初创时期的那种不成熟状态,形成不可低估的社会力量。加之将在1998年进行的第一届立法会的部分议员的直接选举中,将采用比例代表制。比例代表制诚然是当今世界各国公认的比较公平因而也是较为民主的选举制度,但由于它要求在各政党所提的候选人名单之间按比例分配议席,所以比例代表制的实施对于党派竞争将进一步起催化剂的作用。

  香港是国际金融中心、世界贸易中心、航运中心、信息中心,概言之,香港是经济都市。对香港来说似不宜于搞过多的党派斗争。香港特区的政治制度如果具有浓重的政党政治色彩,把经济都市搞成政治都市,是否有利于稳定、繁荣与发展,这是值得慎重研究的。然而,政党在香港的存在已是不可视而不见的事实。况且,民主的发展在香港也是不可逆转的趋势。在民主愈益开放的过程中,香港社会的各个阶层、各种集团为了争取和保卫各自的利益,必然要在政治上提出要求,而代表这种利益与要求的当然只能是各个政党了。因此,香港特区的政党现象不可避免。在这样的情势下,有关当局亟宜因势利导,利用适当方式和措施,规范政党活动,协调政党关系,把政党纳入不损害香港整体利益和长远利益的框架中去,在必要时,对于党派斗争亦应作一定的遏制,例如以立法禁止同外国的政治组织建立联系,禁止接受外国的或外地区的竞选资助等,以便使香港政治制度有序地运作,并构成平和的政治氛围,保障经济的持续发展和繁荣。

  

  注释:

  1、2、3 《邓小平文选》第3卷,第61、61、220页。

  4、5、6 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,第97、22、72条。


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文章来源:《中国人民大学学报》1997年第6期
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